Decisão

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

PAOLO MENGOZZI

apresentadas em 12 de setembro de 2017 1

Processo C‑267/16

Albert Buhagiar,

Wayne Piri,

Stephanie Piri,

Arthur Taylor,

Henry Bonifacio,

Colin Tomlinson,

Darren Sheriff,

The Queen

contra

The Hon. Gilbert Licudi QC MP Minister for Justice

[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Supreme Court of Gibraltar (Supremo Tribunal de Gibraltar, Reino Unido)]

«Reenvio prejudicial — Competência — Conceito de órgão jurisdicional de um Estado‑Membro — Gibraltar — Artigo 29.o do Ato relativo às condições de adesão do Reino Unido — União aduaneira — Diretiva relativa ao controlo da aquisição e da detenção de armas — Diretiva 91/477 — Interpretação das disposições relativas aos caçadores e aos atiradores desportivos — Cartão europeu de arma de fogo — Livre circulação de mercadorias — Livre prestação de serviços — Livre circulação de pessoas»






I. Introdução

1. No presente processo, a Supreme Court of Gibraltar (Supremo Tribunal de Gibraltar) submeteu ao Tribunal de Justiça questões prejudiciais destinadas a saber se a Diretiva 91/477/CEE do Conselho, de 18 de junho de 1991, relativa ao controlo da aquisição e da detenção de armas 2, conforme alterada pela Diretiva 2008/51/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 21 de maio de 2008 3 (a seguir «Diretiva 91/477»), é aplicável ao território de Gibraltar.

2. Mais especificamente, atendendo ao estatuto particular de Gibraltar, que não faz parte do território aduaneiro da União, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, embora a Diretiva 91/477 pareça fazer parte das normas do direito da União relativas às trocas de mercadorias e, portanto, não ser aplicável a Gibraltar, certas disposições desta diretiva, que respeitam ao cartão europeu de arma de fogo (a seguir «cartão») emitido para os caçadores e atiradores desportivos, munidos das suas armas, para efeitos de viagem entre vários Estados‑Membros, podem, contudo, ser aplicáveis a Gibraltar.

3. Como explicarei nas presentes conclusões, não considero que assim seja.

II. Quadro jurídico

4. Nos termos do artigo 355.° TFUE:

«Para além das disposições do artigo 52.° do Tratado da União Europeia relativas ao âmbito de aplicação territorial dos Tratados, são aplicáveis as seguintes disposições:

[…]

3. As disposições dos Tratados são aplicáveis aos territórios europeus cujas relações externas sejam asseguradas por um Estado‑Membro.

[…]»

5. O artigo 28.° do Ato relativo às condições de adesão do Reino da Dinamarca, da Irlanda e do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte e às adaptações dos Tratados 4 (a seguir «Ato de Adesão de 1972») dispõe:

«Os atos das instituições da Comunidade relativos aos produtos abrangidos pelo Anexo II do Tratado CEE e aos produtos cuja importação na Comunidade esteja submetida a uma regulamentação específica em consequência da execução da política agrícola comum, bem como os atos em matéria de harmonização das legislações dos Estados‑Membros relativas aos impostos sobre o volume de negócios não são aplicáveis a Gibraltar, a não ser que o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão, disponha em contrário.»

6. De acordo com o artigo 29.° do Ato de Adesão de 1972, conjugado com o seu anexo I, parte I, ponto 4, Gibraltar não faz parte do território aduaneiro comunitário.

7. Segundo o terceiro, quarto, quinto, sexto e sétimo considerandos da Diretiva 91/477:

«Considerando […] que a Comissão indicou, no seu “Livro Branco — A realização do mercado interno”, que a supressão dos controlos da segurança dos objetos transportados e das pessoas pressupõe, designadamente, uma aproximação das legislações sobre as armas;

Considerando que a abolição dos controlos da detenção de armas nas fronteiras intracomunitárias exige uma regulamentação eficaz que permita o controlo, no interior dos Estados‑Membros, da aquisição e da detenção de armas de fogo e da sua transferência para outro Estado‑Membro […];

Considerando que desta regulamentação resultará uma maior confiança mútua entre os Estados‑Membros no domínio da salvaguarda da segurança das pessoas, na medida em que se apoia em legislações parcialmente harmonizadas; que é conveniente, para o efeito, prever categorias de armas de fogo cuja aquisição e detenção por particulares sejam proibidas ou sujeitas a uma autorização ou a uma declaração;

Considerando que é indicado proibir, em princípio, a passagem de um Estado‑Membro para outro com armas, e que apenas é aceitável uma exceção se for seguido um processo que permita aos Estados‑Membros estarem ao corrente da introdução de uma arma de fogo no seu território;

Considerando, todavia, que devem ser adotadas regras mais flexíveis em matéria de caça e de competições desportivas, a fim de não entravar mais do que o necessário a livre circulação de pessoas».

8. Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, da Diretiva 91/477:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por “arma de fogo” qualquer arma portátil, com cano, apta a disparar ou que seja concebida para disparar ou que possa ser modificada para disparar balas ou projéteis através da ação de uma carga propulsora, com exceção dos casos referidos na parte III do anexo I. A classificação das armas de fogo consta da parte II do anexo I.

[…]»

9. Segundo o artigo 1.°, n.° 4, da Diretiva 91/477:

«O cartão […] é emitido pelas autoridades de um Estado‑Membro, a pedido de uma pessoa que se torna detentora e utilizadora legal de uma arma de fogo. É válido por um prazo máximo de cinco anos, prorrogável, e deve conter as informações estabelecidas no anexo II. É intransmissível e dele deve constar o registo da arma ou armas de fogo de que o titular do cartão é detentor e utilizador. Deve encontrar‑se sempre na posse do utilizador da arma de fogo e dele devem ainda constar todas as alterações da detenção ou das características da arma de fogo, bem como os seus extravio, furto ou roubo.»

10. O artigo 3.° da Diretiva 91/477 dispõe:

«Os Estados‑Membros podem adotar, nas suas legislações, disposições mais restritivas que as previstas na presente diretiva, sob reserva dos direitos conferidos pelo n.° 2 do artigo 12.° aos residentes dos Estados‑Membros.»

11. O artigo 8.°, n.° 3, da Diretiva 91/477 dispõe:

«3. Em aplicação do n.° 2 do artigo 12.°, se um Estado‑Membro proibir ou sujeitar a autorização no seu território a aquisição e a detenção de uma arma de fogo das categorias B, C ou D, informará desse facto os outros Estados‑Membros, que o mencionarão expressamente ao emitirem um cartão […] para essa arma.»

12. O artigo 11.°, n.° 1, da Diretiva 91/477 enuncia:

«1. Sem prejuízo do artigo 12.°, as armas de fogo só podem ser transferidas de um Estado‑Membro para outro de acordo com o processo previsto nos números seguintes. Estas disposições são igualmente aplicáveis em caso de transferência de uma arma de fogo resultante de uma venda por correspondência.»

13. Segundo o artigo 12.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 91/477:

«1. A menos que tenha sido seguido o processo previsto no artigo 11.°, a detenção de uma arma de fogo durante uma viagem através de dois ou mais Estados‑Membros apenas será permitida se o interessado tiver obtido a autorização desses Estados‑Membros.

Os Estados‑Membros podem conceder esta autorização para uma ou várias viagens, por um período máximo de um ano, renovável. Estas autorizações serão inscritas no cartão […], que o viajante deve apresentar sempre que solicitado pelas autoridades dos Estados‑Membros.

2. Não obstante o disposto no n.° 1, os caçadores, para as categorias C e D, e os atiradores desportivos, para as categorias B, C e D, podem deter sem autorização prévia uma ou várias armas de fogo durante uma viagem através de dois ou mais Estados‑Membros tendo em vista a prática das suas atividades, desde que possuam um cartão […] que abranja essa ou essas armas e que possam comprovar o motivo da viagem, nomeadamente mediante a apresentação de um convite ou de outro documento que prove a prática das atividades de caça ou de tiro desportivo no Estado‑Membro de destino.

Os Estados‑Membros não podem fazer depender a aceitação do cartão […] do pagamento de qualquer taxa ou encargo.

Contudo, esta derrogação não se aplica às viagens para um Estado‑Membro que proíba a aquisição e a detenção da arma em questão ou que por virtude do disposto no n.° 3 do artigo 8.° para ela exija uma autorização; neste caso, deve ser aposta uma menção expressa no cartão […].

[…]»

14. O anexo I da Diretiva 91/477 contém a definição das armas de fogo, que são seguidamente classificadas do seguinte modo: Categoria A — Armas de fogo proibidas, Categoria B — Armas de fogo sujeitas a autorização, Categoria C — Armas de fogo sujeitas a declaração, e Categoria D — Outras armas de fogo.

15. O anexo II precisa as rubricas que o cartão deve prever. Este anexo contém, na alínea f), a seguinte menção:

«O direito de efetuar uma viagem para outro Estado‑Membro com uma arma ou armas das categorias B, C ou D mencionadas no presente cartão é sujeito a uma autorização ou a autorizações correspondentes prévias do Estado‑Membro. Esta ou estas autorizações podem ser inscritas no cartão.

A formalidade de autorização prévia acima referida não é, em princípio, necessária para efetuar uma viagem com uma arma da categoria C ou D para a prática da caça ou com uma arma da categoria B, C ou D para a prática do tiro desportivo, com a condição de a pessoa interessada estar na posse do cartão da arma e poder estabelecer a razão da viagem.

No caso de um Estado‑Membro ter, em conformidade com o disposto no n.° 3 do artigo 8.°, informado os outros Estados‑Membros de que a detenção de certas armas de fogo das categorias B, C ou D é proibida ou sujeita a autorização, deve ser aditada uma das menções seguintes:

“É proibido a viagem a […] [Estado(s) em causa] com a arma […] (identificação).”

“É sujeita a autorização a viagem a […] [Estado(s) em causa] com a arma […] (identificação).”»

III. Litígio no processo principal, questões prejudiciais e tramitação processual no Tribunal de Justiça

16. Todos os demandantes no processo principal são membros da associação de tiro desportivo Gibraltar Target Shooting Association. Em 19 de maio de 2015, Albert Buhagiar, presidente da referida associação, enviou uma carta ao demandado, o Ministro da Justiça de Gibraltar (a seguir «Ministro da Justiça»), solicitando‑lhe a emissão de um cartão para cada um dos demandantes no processo principal.

17. Em 2 de junho de 2015, o Ministro da Justiça respondeu que, à luz da posição tanto da Comissão Europeia como do Governo do Reino Unido, segundo a qual a Diretiva 91/477 não era aplicável a Gibraltar, o Governo de Gibraltar tinha decidido não proceder à sua transposição. Consequentemente, o Ministro da Justiça não pôde emitir os cartões requeridos pelos demandantes no processo principal. Na sequência desta recusa, estes últimos submeteram o litígio ao órgão jurisdicional de reenvio.

18. O órgão jurisdicional de reenvio recorda que, nos termos do artigo 355.°, n.° 3, TFUE, o direito da União é plenamente aplicável a Gibraltar, salvo no que respeita às exceções previstas pelos artigos 28.° a 30.° do Ato de Adesão de 1972. O artigo 29.° deste ato, conjugado com o seu anexo I, parte I, ponto 4, precisa que Gibraltar não faz parte do território aduaneiro comum da União.

19. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o Tribunal de Justiça precisou os efeitos desta exclusão no seu acórdão de 23 de setembro de 2003, Comissão/Reino Unido (C‑30/01, EU:C:2003:489, n.° 59) , em que indicava que a aplicação das diretivas que tivessem como base jurídica os artigos 114.° e 115.° TFUE, cujo objetivo principal é a livre circulação de mercadorias, estava excluída no território de Gibraltar.

20. Contudo, na opinião do órgão jurisdicional de reenvio, os demandantes no processo principal invocam argumentos inéditos.

21. Em primeiro lugar, alegam que, atendendo ao objetivo das derrogações previstas pelo Ato de Adesão de 1972, e à luz do princípio da interpretação restritiva das exceções, os atos do direito da União relativos à livre circulação de mercadorias que não comprometam a finalidade das derrogações previstas pelo Ato de Adesão de 1972 devem ser aplicados a Gibraltar. Segundo os demandantes no processo principal, deve ser esse o caso das disposições da Diretiva 91/477 relativas ao cartão, destinadas a beneficiar os caçadores e os atiradores desportivos. Este cartão é concedido exclusivamente para viagens de e para os Estados‑Membros, a fim de participarem em eventos desportivos, sem implicar uma transação comercial das mercadorias em questão.

22. Em segundo lugar, os demandantes no processo principal alegam que as disposições relativas ao cartão se enquadram na livre prestação de serviços. Como tal, são aplicáveis a Gibraltar e devem, portanto, ser transpostas para este território. A falta dessa transposição gera uma discriminação, na aceção do artigo 56.° TFUE, relativamente aos caçadores e atiradores desportivos residentes em Gibraltar, que são obrigados a suportar encargos e demoras administrativos adicionais quando viajam na União com as suas armas de fogo para participarem em eventos e competições de caça ou de tiro. Com efeito, essas armas de fogo não constituem mercadorias no âmbito de trocas comerciais, mas um equipamento desportivo necessário para a sua atividade.

23. Em último lugar, e a título subsidiário, os demandantes no processo principal contestam a validade da Diretiva 91/477. Alegam que as disposições da Diretiva 91/477 relativas ao cartão respeitam à livre circulação de pessoas. Tal é confirmado pelo sétimo considerando desta diretiva. Consequentemente, a referida diretiva assenta numa base jurídica errada. Com efeito, a diretiva baseia‑se no artigo 100.° A do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia (que passou a artigo 95.°, n.° 1, CE, atual artigo 114.° TFUE), quando o artigo 100.° A, n.° 2, do Tratado CEE exclui a possibilidade de adotar atos relativos à livre circulação de pessoas.

24. Nestas condições, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1. Caso as disposições da [Diretiva 91/477] relativas ao [cartão] respeitem exclusivamente à livre circulação de mercadorias, podem essas disposições, ainda assim, ser aplicáveis a Gibraltar, com o fundamento de que não implicam uma troca ou transação comercial e de que, por conseguinte, não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação das derrogações concedidas a Gibraltar pelo Ato de Adesão de 1972?

2. Devem as disposições da [Diretiva [91/477] relativas ao [cartão], no tocante aos caçadores e atiradores desportivos, ser aplicáveis a Gibraltar, com o fundamento de que respeitam à livre circulação de serviços?

3. Devem as disposições da [Diretiva [91/477] relativas ao [cartão], no tocante aos caçadores e atiradores desportivos, ser declaradas inválidas, com o fundamento de que respeitam à livre circulação de pessoas e de que, por conseguinte, a sua adoção assentou numa base jurídica errada?»

25. Estas questões foram objeto de observações escritas por parte dos demandantes no processo principal, do Ministro da Justiça, do Governo do Reino Unido, do Parlamento Europeu, do Conselho da União Europeia e da Comissão Europeia. Estas partes interessadas apresentaram também alegações na audiência de 16 de maio de 2017.

IV. Quanto à competência do Tribunal de Justiça

26. É a primeira vez que o Supremo Tribunal de Gibraltar submete uma questão ao Tribunal de Justiça. Apesar do estatuto particular de Gibraltar no direito da União, nem o órgão jurisdicional de reenvio nem as partes interessadas colocaram em causa a sua qualidade de órgão jurisdicional, na aceção do artigo 267.° TFUE, do Supremo Tribunal de Gibraltar.

27. Partilho igualmente desta posição.

28. Antes de mais, é pacífico que as disposições dos Tratados se aplicam a Gibraltar por força do artigo 355.°, n.° 3, TFUE, na medida em que o Reino Unido assegura as relações externas deste território europeu.

29. A este respeito, cabe salientar que, nos termos do artigo 1.°, n.° 3, do Ato de Adesão de 1972, as disposições relativas aos poderes e às competências das instituições das Comunidades se aplicam a respeito desse tratado. Como tal, a competência a título prejudicial atribuída ao Tribunal de Justiça pelo artigo 267.° TFUE abrange o Ato de Adesão de 1972 5.

30. Seguidamente, há que sublinhar que o Tribunal de Justiça reconheceu a qualidade de órgão jurisdicional, na aceção do artigo 267.° TFUE, a órgãos jurisdicionais de outros territórios europeus regidos pelos diferentes números do artigo 355.° TFUE. Assim, no caso das ilhas Anglo‑Normandas e da ilha de Man, relativamente às quais o artigo 355.°, n.° 5, alínea c), TFUE precisa que as disposições dos Tratados só são aplicáveis na medida necessária para assegurar a aplicação do regime previsto para essas ilhas no Ato de Adesão de 1972, o Tribunal de Justiça admitiu que os órgãos jurisdicionais destes territórios têm competência para lhe submeter questões prejudiciais a fim de assegurar a aplicação uniforme do direito da União, conforme aplicável a estes territórios 6. Esta abordagem foi confirmada, implicitamente, no âmbito de um reenvio prejudicial submetido por um órgão jurisdicional das ilhas de Alanda, sendo a aplicação do direito da União a este território da República da Finlândia regida pelo artigo 355.°, n.° 4, TFUE 7.

31. No presente processo, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber em que medida a Diretiva 91/477 é aplicável no território de Gibraltar, atendendo ao estatuto deste.

32. É manifesto que esta problemática respeita à aplicação uniforme do direito da União, na aceção da jurisprudência referida no n.° 30 das presentes conclusões. Consequentemente, entendo que Supremo Tribunal de Gibraltar deve ser considerado um órgão jurisdicional competente para submeter uma questão ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 267.° TFUE.

V. Quanto às questões prejudiciais

33. O artigo 355.°, n.° 3, TFUE alarga a aplicabilidade das disposições do direito da União ao território de Gibraltar, sob reserva das exclusões expressamente previstas pelo Ato de Adesão de 1972.

34. Estas exclusões referem‑se às disposições do direito da União relativas à livre circulação de mercadorias 8, mas não às relativas à livre prestação de serviços 9 nem à livre circulação de pessoas.

35. Como resulta da fundamentação do despacho de reenvio e do texto das questões prejudiciais, o órgão jurisdicional de reenvio não tem dúvidas de que a Diretiva 91/477 se insere, pelo menos a título principal, no âmbito da livre circulação de mercadorias, o que, a priori, deveria implicar a sua inaplicabilidade no território de Gibraltar, nos termos do artigo 29.° do Ato de Adesão de 1972.

36. Partilho inteiramente da premissa do raciocínio do órgão jurisdicional de reenvio segundo a qual a Diretiva 91/477 se inscreve nas disposições do direito da União relativas à livre circulação de mercadorias.

37. Esta interpretação resulta já das declarações do Tribunal de Justiça no acórdão de 4 de setembro de 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143) . Com efeito, o Tribunal de Justiça deduziu, à luz dos objetivos prosseguidos, do sistema e da economia geral da Diretiva 91/477, que este ato introduz uma regulamentação eficaz que assegura a harmonização de certos requisitos administrativos relativos à aquisição, à detenção e à circulação transfronteiriça de armas de fogo 10. Trata‑se efetivamente, portanto, de um instrumento relativo ao controlo e à circulação das armas de fogo, na medida em que estas se inserem na categoria de mercadorias.

38. Esta declaração não responde, todavia, às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.

39. Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, em que medida o artigo 12.°, n.° 2, desta diretiva, que respeita ao procedimento relativo à detenção de armas de fogo em viagens entre dois ou mais Estados‑Membros efetuadas por caçadores ou atiradores desportivos na posse do cartão, pode, todavia, ser dissociado do caráter geral da Diretiva 91/477 como instrumento associado à livre circulação de mercadorias e, consequentemente, ser aplicado no território de Gibraltar. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio contempla três hipóteses distintas.

40. A primeira consiste em saber se o artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477 pode escapar à exclusão prevista no artigo 29.° do Ato de Adesão de 1972, com fundamento em que este último deve ser objeto de interpretação estrita e que só as medidas que implicam transações ou trocas comerciais são inaplicáveis a Gibraltar. Esta hipótese baseia‑se no pressuposto de que o procedimento regido pelo artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477 não implica tais trocas comerciais ou transações.

41. A segunda e terceira hipóteses — que correspondem, respetivamente, à segunda e terceira questões prejudiciais — são colocadas como alternativas subsidiárias. Por um lado, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477 pode inscrever‑se no âmbito da livre prestação de serviços e, consequentemente, ser aplicável ao território de Gibraltar. Por outro lado, formulando a sua questão sob a perspetiva da validade da Diretiva 91/477, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477 se inscreve no âmbito da livre circulação de pessoas e quais são, nesse caso, as consequências.

42. Nenhuma destas hipóteses me convence.

43. Para responder às três questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, considero que importa, antes de mais, examinar a natureza das disposições da Diretiva 91/477 relativas ao cartão, em particular o seu artigo 12.°, n.° 2. Este exame permitirá responder à segunda e terceira questões prejudiciais, no sentido de que o artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477 prossegue um objetivo duplo, sendo o principal do âmbito da circulação de mercadorias. Seguidamente, haverá que responder à primeira questão prejudicial, segundo a qual se pretende saber, à luz de uma interpretação estrita do artigo 29.° do Ato de Adesão de 1972, se a livre circulação de mercadorias tem um alcance limitado nas relações com Gibraltar. Indico desde já que, na minha opinião, esta hipótese deve ser excluída. Por fim, para o caso de o Tribunal de Justiça não partilhar da minha análise e considerar que o artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477 prossegue um objetivo duplo (livre circulação de mercadorias e livre circulação de pessoas) sem que um deles prevaleça sobre o outro, apresentarei algumas observações, a título subsidiário, sobre as consequências a retirar de tal abordagem para o processo principal.

A. Quanto à natureza do artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477 e quanto à livre circulação de serviços ou de pessoas

44. Os demandantes no processo principal alegam, em substância, que o artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477 se inscreve num objetivo autónomo relativamente ao da livre circulação de mercadorias. Em primeiro lugar, este artigo tem como único objetivo facilitar as viagens dos caçadores e dos atiradores desportivos na posse das suas armas de fogo, para lhes permitir prestar e receber serviços na União. Em segundo lugar, e a título alternativo, o artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477 visa facilitar a circulação dos caçadores e atiradores desportivos através da União com as suas armas de fogo. Em apoio da sua argumentação, os demandantes no processo principal invocam o acórdão de 4 de setembro de 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143) .

45. Recordo que o artigo 12.° da Diretiva 91/477 prevê um procedimento relativo à circulação de armas de fogo detidas por uma pessoa numa viagem entre dois ou mais Estados‑Membros.

46. Nos termos do artigo 12.°, n.° 1, da Diretiva 91/477, o interessado deve ter obtido uma autorização prévia desses Estados‑Membros, a qual é inscrita no cartão definido no artigo 1.°, n.° 4, desta diretiva.

47. Em derrogação deste procedimento, o artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477 confere aos caçadores e atiradores desportivos o direito de viajarem na União, sem autorização prévia, com armas de fogo das categorias que este artigo enumera, sob condição de estarem na posse do cartão que indique as armas de fogo em questão e de poderem comprovar a razão da sua viagem.

48. Tendo‑lhe sido submetida uma questão sobre o alcance das disposições da Diretiva 91/477 relativas ao cartão no que respeita aos caçadores e atiradores desportivos, o Tribunal de Justiça admitiu, no acórdão de 4 de setembro de 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143) , que estas disposições prosseguem, é certo, uma finalidade que visa facilitar as deslocações transfronteiriças dos caçadores e dos atiradores desportivos na posse das suas armas, sem que esta finalidade prevaleça sobre o objetivo principal desta diretiva, relativo à aquisição, à detenção e à circulação de armas.

49. Com efeito, se é certo que os n.os 53 e 57 do acórdão de 4 de setembro de 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143) , salientam, respetivamente, que a Diretiva 91/477 confere expressamente um direito aos caçadores e atiradores desportivos e que «a introdução do cartão […] tinha por objetivo permitir a livre circulação dos caçadores e dos atiradores desportivos na posse das respetivas armas de um Estado‑Membro para outro, na medida estritamente necessária à realização deste objetivo», o n.° 52 afirma que «o artigo 1.°, n.° 4, da Diretiva 91/477 […], lido em conjugação com o seu artigo 12.°, n.° 2, visa principalmente facilitar a circulação das armas destinadas à prática da caça ou de atividades desportivas» 11.

50. Esta argumentação é suportada pelo sétimo considerando da Diretiva 91/477 bem como pela economia desta. Com efeito, por um lado, o sétimo considerando precisa que as regras mais flexíveis adotadas em matéria de caça e de competições desportivas não devem entravar mais do que o necessário a livre circulação de pessoas. Por outro, importa recordar que o artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477 se insere no capítulo 3 desta última, intitulado «Formalidades exigidas para a circulação de armas na Comunidade» 12. Além disso, a deslocação dos caçadores e dos atiradores desportivos, mesmo na posse do cartão, pode ser limitada, nos termos do artigo 8.°, n.° 3, da Diretiva 91/477, quando um Estado‑Membro proíbe, no seu território, a aquisição e a detenção de uma arma de fogo das categorias visadas nesse artigo. Ora, tal proibição não assenta num critério pessoal relativo às características individuais das pessoas em questão, mas num critério material, a saber, a categoria das armas em questão.

51. A análise que o Tribunal de Justiça fez no acórdão de 4 de setembro de 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143) , contradiz, portanto, um dos argumentos dos demandantes no processo principal, segundo o qual o critério do centro de gravidade de um ato de direito derivado da União se limita ao contencioso das bases jurídicas concorrentes.

52. É certo que este critério é regularmente utilizado no contexto da determinação da base jurídica adequada de um ato de direito derivado da União. Recordo que, segundo este critério, a escolha da base jurídica de um ato da União deve fundar‑se em elementos objetivos suscetíveis de fiscalização jurisdicional, entre os quais figuram a finalidade e o conteúdo desse ato. Se o exame de uma medida demonstrar que ela prossegue duas finalidades ou que tem duas componentes, e se uma dessas finalidades ou dessas componentes for identificável como sendo principal e a outra apenas acessória, o ato deve assentar numa única base jurídica, a saber, a exigida pela finalidade ou pela componente principal ou preponderante. No que respeita a uma medida que prossegue simultaneamente vários objetivos ou que tem várias componentes que estão ligadas de forma indissociável, sem que uma seja acessória em relação à outra, o Tribunal de Justiça considerou que, sempre que diferentes disposições do Tratado forem assim aplicáveis, tal medida deve assentar, a título excecional, nas diferentes bases jurídicas correspondentes 13.

53. Contudo, a jurisprudência demonstra que este critério é também, em substância, utilizado pelo Tribunal de Justiça quando se trata, por exemplo, de determinar a(s) liberdade(s) de circulação garantida(s) pelo direito da União à luz da(s) qual(quais) uma legislação nacional relativa a várias dessas liberdades deve ser examinada 14, ou de qualificar uma determinada operação complexa, no domínio do imposto sobre o valor acrescentado, como uma «entrega de bens» ou uma «prestação de serviços» 15. Trata‑se, portanto, de um critério de natureza geral. Quando se refere a um ato de direito derivado da União, este critério permite identificar a ou as finalidades de tal ato, em particular para interpretar as respetivas disposições e, sendo caso disso, para determinar a ou as bases jurídicas adequadas.

54. Muito antes do acórdão de 4 de setembro de 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143) , este critério foi, de resto, aplicado no acórdão de 23 de setembro de 2003, Comissão/Reino Unido (C‑30/01, EU:C:2003:489) a respeito da alegada falta de transposição, no território de Gibraltar, de um certo número de diretivas, em que a base jurídica desses atos não era colocada em causa, o que ilustra a constatação de que o critério do centro de gravidade não é exclusivo da procura da base jurídica adequada de um ato do direito derivado da União.

55. Além disso, no acórdão de 23 de setembro de 2003, Comissão/Reino Unido (C‑30/01, EU:C:2003:489) , o Tribunal de Justiça declarou que o objetivo principal destas diretivas era o de suprimir os obstáculos às trocas de mercadorias entre os Estados‑Membros, sendo, portanto, abrangido pela exclusão da aplicação da livre circulação de mercadorias ao território de Gibraltar, nos termos do artigo 29.° do Ato de Adesão de 1972. Embora as referidas diretivas prossigam igualmente objetivos de proteção do ambiente, esses objetivos foram considerados meramente acessórios (o que era insuficiente para permitir a aplicação destas diretivas ao território de Gibraltar). O Tribunal de Justiça julgou, portanto, improcedente a alegação de incumprimento que a Comissão imputava ao Reino Unido.

56. É possível desenvolver validamente um raciocínio análogo no caso em apreço, como sugeriram, com razão, tanto o Governo do Reino Unido como as três instituições que apresentaram observações ao Tribunal de Justiça. No que respeita ao artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477, e em conformidade com a apreciação efetuada nos n.os 48 a 50 das presentes conclusões, a finalidade relativa à livre circulação de pessoas é acessória da finalidade principal ou preponderante deste artigo, que diz respeito à circulação de armas de fogo.

57. Esta apreciação permite já responder à segunda e terceira questões prejudiciais.

58. Em primeiro lugar, ao contrário do que alegam os demandantes no processo principal, no que respeita à livre prestação de serviços, constato que nenhuma disposição da Diretiva 91/477 visa regulamentar ou enquadrar a prestação e a utilização de serviços por parte de centros de tiro ou de reservas de caça, o que transparece implicitamente do acórdão de 4 de setembro de 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143) . Embora a prestação de tais serviços possa, evidentemente, ser facilitada pela possibilidade conferida aos caçadores e aos atiradores desportivos de se deslocarem com as suas armas de fogo, trata‑se apenas de uma consequência incidental da adoção do artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477.

59. Por outro lado, o cartão constitui um documento de viagem, mas não é, de modo algum, uma autorização para a prática de tiro ou uma licença de caça 16. Por maioria de razão, não substitui as autorizações emitidas por centros de tiro desportivo ou por proprietários de reservas de caça para a prática dessas atividades. Consequentemente, não pode ser invocada qualquer analogia entre a emissão do cartão e a concessão, por parte de uma pessoa singular ou coletiva, do direito de pescar em certas águas, que estava na origem do processo que resultou no acórdão de 21 de outubro de 1999, Jägerskiöld (C‑97/98, EU:C:1999:515, n.° 36) , que os demandantes no processo principal invocam, em meu entender erradamente.

60. Assim, na minha opinião, há que responder à segunda questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio no sentido de que a Diretiva 91/477 não diz respeito à livre prestação de serviços.

61. Quanto à terceira questão prejudicial, a análise precedente permite afirmar que, na medida em que o objetivo principal da Diretiva 91/477, incluindo o seu artigo 12.°, n.° 2, se inscreve no âmbito da livre circulação de mercadorias, este ato podia, em aplicação da jurisprudência citada no n.° 52 das presentes conclusões, basear‑se validamente no artigo 100.° A, n.° 1, do Tratado CEE (atual artigo 114.°, n.° 1, TFUE), uma vez que a Diretiva 91/477 é uma medida de harmonização das disposições administrativas dos Estados‑Membros relativas à aquisição, à detenção e à circulação transfronteiriça das armas de fogo, que tem como objeto o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno.

62. Sendo a finalidade principal da Diretiva 91/477, incluindo o seu artigo 12.°, n.° 2, a circulação das armas de fogo, há agora que examinar, portanto, se, como sustentam os demandantes no processo principal, o alcance da livre circulação de mercadorias é alterado pela necessidade de interpretar estritamente o artigo 29.° do Ato de Adesão de 1972.

B. Quanto à interpretação estrita do artigo 29.° do Ato de Adesão de 1972 e quanto aos seus efeitos sobre o alcance da livre circulação de mercadorias nas relações com Gibraltar

63. Os demandantes no processo principal defendem a ideia de que o artigo 29.° do Ato de Adesão de 1972 deve ser objeto de interpretação estrita.

64. Esta argumentação segue à interpretação dada a este artigo pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 21 de julho de 2005, Comissão/Reino Unido (C‑349/03, EU:C:2005:488) . Com efeito, o Tribunal de Justiça declarou que se, nos termos do artigo 29.° do Ato de Adesão de 1972, Gibraltar é excluído do território aduaneiro comunitário, esta exceção deve ser interpretada restritivamente 17. Foi por esta razão que, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que um ato de direito derivado em matéria de assistência mútua das autoridades competentes no domínio dos impostos especiais de consumo era aplicável no território de Gibraltar, apesar de as disposições da Diretiva 92/12/CEE do Conselho, de 25 de fevereiro de 1992, relativa ao regime geral, à detenção, à circulação e aos controlos dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo 18, respeitantes à harmonização das legislações materiais em matéria de impostos especiais de consumo, não serem aplicáveis a Gibraltar 19.

65. Estou disposto a admitir que haja que interpretar estritamente uma exceção à aplicação do direito da União ao território de Gibraltar. Contudo, a extensão do território aduaneiro comunitário não é alterada por tal interpretação estrita.

66. Por outras palavras, tal significa sempre, como o Tribunal de Justiça constatou, que a exceção do artigo 29.° do Ato de Adesão de 1972, ou seja, a «exclusão de Gibraltar do território aduaneiro da Comunidade implica que não lhe são aplicáveis nem as disposições do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias nem as do direito comunitário derivado que visam, relativamente à livre circulação de mercadorias, assegurar uma aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros, nos termos dos artigos [114.° e 115.° TFUE]» 20.

67. Esta constatação não apresenta, portanto, qualquer incoerência com o acórdão de 21 de julho de 2005, Comissão/Reino Unido (C‑349/03, EU:C:2005:488, n.os 52 e 53) , uma vez que, nesse processo, o Tribunal de Justiça decidiu unicamente da aplicabilidade ao território de Gibraltar de um ato de direito derivado que não visava a aproximação das legislações materiais dos Estados‑Membros no domínio dos impostos especiais de consumo.

68. No presente processo, em contrapartida, é incontestável que o objeto da Diretiva 91/477 é o de harmonizar certos requisitos administrativos relativos à aquisição de armas de fogo, à sua detenção e à sua circulação transfronteiriça, em conformidade com o artigo 100.° A, n.° 1, do Tratado CEE (atual artigo 114.°, n.° 1, TFUE), como o Tribunal de Justiça recordou no acórdão de 4 de setembro de 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, n.° 47) .

69. Ao contrário do que alegam os demandantes no processo principal, a interpretação estrita do artigo 29.° do Ato de Adesão de 1972 não implica que a livre circulação de mercadorias deva ser objeto de uma interpretação mais limitada nas relações com Gibraltar do que a que resulta das disposições do Tratado FUE.

70. Em particular, não vejo de que modo tal liberdade poderia ser resumida às transações ou às trocas comerciais, de modo a poder aplicar o artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477 a Gibraltar.

71. Como efeito, mesmo admitindo a tese dos demandantes no processo principal, segundo a qual as viagens de um caçador ou de um atirador desportivo com a sua arma não implicam transações ou trocas comerciais, esta situação continua a ser abrangida pelo âmbito de aplicação da livre circulação de mercadorias. Assim, no acórdão de 3 de dezembro de 2015, Pfotenhilfe‑Ungarn (C‑301/14, EU:C:2015:793, n.os 46 e 47) , o Tribunal de Justiça recordou que a união aduaneira abrange a totalidade do comércio de mercadorias e que as disposições do Tratado FUE em matéria de livre circulação de mercadorias se aplicam independentemente de as mercadorias serem transportadas através das fronteiras nacionais para efeitos de venda ou revenda, ou para uso ou consumo pessoal.

72. É por esta razão que todas as armas de fogo visadas pela Diretiva 91/477 estão abrangidas pela livre circulação de mercadorias, independentemente da questão de saber se a sua transferência na União ocorre, por exemplo, no âmbito de uma venda por correspondência ou de uma viagem de um caçador ou de um atirador desportivo.

73. Prever um regime jurídico diferente, no direito da União, consoante as mercadorias sejam objeto de venda ou de uso pessoal criaria dificuldades práticas insuperáveis. Com efeito, o mesmo bem estaria ou não abrangido pelo âmbito de aplicação da livre circulação de mercadorias em função do seu uso, ora comercial, ora pessoal, ou seja, com base num critério subjetivo, que devia ser determinado casuisticamente.

74. Atendendo à análise precedente, a interpretação estrita do artigo 29.° do Ato de Adesão de 1972 não implica que a livre circulação de mercadorias se limite aos bens que sejam objeto de transações ou de trocas comerciais. Consequentemente, todas as disposições da Diretiva 91/477 se inserem no âmbito desta liberdade e, por força do artigo 29.° do Ato de Adesão de 1972, são inaplicáveis ao território de Gibraltar.

C. Considerações a título subsidiário relativas à resposta a dar à terceira questão prejudicial

75. Se o Tribunal de Justiça não partilhar da análise precedente e considerar que o artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477 prossegue, de modo indissociável, uma finalidade de livre circulação de mercadorias e de pessoas, sem que a primeira prevaleça sobre a segunda, daí decorrerá, evidentemente, que esta diretiva é inválida. Com efeito, a Diretiva 91/477 assentaria, então, numa base jurídica insuficiente, dado que o artigo 101.° A, n.° 2, do Tratado CEE prevê que o n.° 1 deste artigo não se aplica às disposições relativas à livre circulação de pessoas.

76. Nessa hipótese, não haveria que levantar a questão do eventual caráter separável ou dissociável das disposições da Diretiva 91/477 relativas ao cartão relativamente às suas outras disposições. Com efeito, embora as partes no processo principal tenham, nas suas observações, dedicado alguns desenvolvimentos a esta temática, trata‑se de um argumento de natureza prática e subsidiária, relativo à execução do acórdão que vier a ser proferido. Com efeito, das duas uma: ou, como já demonstrei atrás, a Diretiva 91/477 prossegue um objetivo principal (circulação de mercadorias) e um objetivo acessório (circulação de pessoas), caso que assenta na base jurídica correta e não é, portanto, aplicável a Gibraltar, ou a Diretiva 91/477 prossegue dois objetivos de valor equivalente, caso em que a base jurídica é insuficiente, a Diretiva 91/477 é, consequentemente, inválida e cabe às autoridades competentes de Gibraltar retirar as consequências do acórdão que vier a ser proferido, transpondo apenas as disposições desta diretiva que sejam necessárias para a implementação do cartão 21.

77. Até à adoção dessas medidas de transposição colocar‑se‑ia, todavia, a questão adicional — que não foi submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio — de saber se os caçadores e atiradores desportivos de Gibraltar, em particular os demandantes no processo principal, podem invocar diretamente o artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477 e exigir que lhes sejam concedidos os cartões solicitados junto do Ministro da Justiça.

78. A este respeito, recordo que, segundo jurisprudência constante, sempre que as disposições de uma diretiva sejam, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicionais e suficientemente precisas, os particulares podem invocá‑las nos órgãos jurisdicionais nacionais contra o Estado, quando este não tenha transposto dentro do prazo a diretiva para o direito nacional ou quando essa transposição tenha sido incorreta 22.

79. Como já esclareci, o artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477 confere aos caçadores e atiradores desportivos o direito de viajarem na União sem autorização prévia com as armas de fogo das categorias enumeradas nesse artigo, desde que estejam na posse do cartão, definido no artigo 1.°, n.° 4, desta diretiva, que mencione a arma ou as armas de fogo em questão e que possam comprovar a razão da viagem.

80. No acórdão de 4 de setembro de 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, n.os 52 a 54) , o Tribunal de Justiça deduziu do artigo 1.°, n.° 4, e do artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477 que os Estados‑Membros são obrigados a emitir o cartão a favor dos caçadores e dos atiradores desportivos, na medida em que a não concessão deste cartão impediria estas categorias de pessoas de exercerem o direito que lhes é expressamente conferido pela referida diretiva, dado que o artigo 3.° da referida diretiva precisa que este direito não pode ser entravado pela adoção, por parte dos Estados‑Membros, de disposições nacionais mais estritas.

81. Consequentemente, atendendo ao seu conteúdo, o artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477 afigura‑se suficientemente preciso e incondicional, na aceção da jurisprudência referida no n.° 78 das presentes conclusões, para permitir aos demandantes no processo principal invocá‑lo diretamente perante o Ministro da Justiça 23.

82. No entanto, como já referi, estas considerações só seriam pertinentes se a Diretiva 91/477 fosse aplicável a Gibraltar, o que, na minha opinião e pelas razões atrás expostas, não é o caso.

VI. Conclusão

83. À luz de todas as considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões submetidas pela Supreme Court of Gibraltar (Supremo Tribunal de Gibraltar, Reino Unido), do seguinte modo:

1) O artigo 12.°, n.° 2, da Diretiva 91/477/CEE do Conselho, de 18 de junho de 1991, relativa ao controlo da aquisição e da detenção de armas, conforme alterada pela Diretiva 2008/51/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2008, respeita principalmente à circulação de mercadorias, sem ser necessário distinguir se as armas de fogo são ou não objeto de transações ou trocas comerciais, pelo que esta diretiva é, na sua totalidade, inaplicável ao território de Gibraltar.

2) Nenhuma disposição da Diretiva 91/477 respeita à livre prestação de serviços.

3) A Diretiva 91/477, ao harmonizar certos requisitos administrativos relativos à aquisição de armas de fogo, à sua detenção e à sua circulação transfronteiriça, baseia‑se corretamente no artigo 100.° A, n.° 1, do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia (que passou a artigo 95.°, n.° 1, CE, atual artigo 114.° TFUE).

1

Língua original: francês.

2

JO 1991, L 256, p. 51.

3

JO 2008, L 179, p. 5.

4

JO 1972, L 73, p. 14.

5

V., por analogia, acórdão de 3 de julho de 1991, Barr e Montrose Holdings (C‑355/89, EU:C:1991:287, n.° 8) .

6

Acórdãos de 3 de julho de 1991, Barr e Montrose Holdings (C‑355/89, EU:C:1991:287, n.os 9 e 10) ; de 16 de julho de 1998, Pereira Roque (C‑171/96, EU:C:1998:368) ; e de 8 de novembro de 2005, Jersey Produce Marketing Organisation (C‑293/02, EU:C:2005:664) . V., igualmente, conclusões do advogado‑geral A. La Pergola no processo Pereira Roque (C‑171/96, EU:C:1997:425, n.° 24) .

7

Acórdão de 13 de novembro de 2003, Lindman (C‑42/02, EU:C:2003:613) .

8

V. acórdão de 23 de setembro de 2003, Comissão/Reino Unido (C‑30/01, EU:C:2003:489, n.° 59) .

9

Acórdão de 13 de junho de 2017, The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:449, n.os 30 e 39) .

10

Acórdão de 4 de setembro de 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, n.os 43 e 47) .

11

O sublinhado é meu.

12

O sublinhado é meu.

13

V., nomeadamente, acórdão de 19 de julho de 2012, Parlamento/Conselho (C‑130/10, EU:C:2012:472, n.os 42 a 45) .

14

V., por exemplo, quanto às relações entre a livre circulação de mercadorias e a livre prestação de serviços, acórdãos de 2 de dezembro de 2010, Ker‑Optika (C‑108/09, EU:C:2010:725, n.° 43) , e de 16 de dezembro de 2010, Josemans (C‑137/09, EU:C:2010:774, n.° 50) . V., igualmente, no mesmo sentido, no que respeita às relações ente a liberdade de estabelecimento e a livre prestação de serviços, nomeadamente, acórdão de 26 de maio de 2016, NN (L) International (C‑48/15, EU:C:2016:356, n.° 36 e jurisprudência referida).

15

V., nomeadamente, acórdão de 29 de março de 2007, Aktiebolaget NN (C‑111/05, EU:C:2007:195, n.os 27 e 28 e jurisprudência referida).

16

V., neste sentido, acórdão de 4 de setembro de 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, n.° 51) .

17

Acórdão de 21 de julho de 2005, Comissão/Reino Unido (C‑349/03, EU:C:2005:488, n.° 51) .

18

JO 1992, L 76, p. 1.

19

Acórdão de 21 de julho de 2005, Comissão/Reino Unido (C‑349/03, EU:C:2005:488, n.os 52 e 53) .

20

Acórdão de 23 de setembro de 2003, Comissão/Reino Unido (C‑30/01, EU:C:2003:489, n.° 59) .

21

Recorde‑se, para todos os efeitos úteis, que, enquanto o Ministro da Justiça considera que seria impossível separar as disposições da Diretiva 91/477 sem colocar em causa a coerência deste ato no seu conjunto e que, consequentemente, não se poderia contemplar uma transposição parcial deste ato, os demandantes no processo principal consideram que, para tornar o cartão operacional, seria possível transpor de modo autónomo o artigo 1.°, n.os 1 e 4, os artigos 2.°, 4.° A, 5.° e 12.°, bem como os anexos I e II da Diretiva 91/477.

22

V., nomeadamente, acórdão de 15 de fevereiro de 2017, British Film Institute (C‑592/15, EU:C:2017:117, n.° 13 e jurisprudência referida).

23

De resto, as menções obrigatórias que devem ser inscritas no cartão estão enumeradas no anexo II e um modelo de cartão uniforme figura no anexo da Recomendação da Comissão, de 25 de fevereiro de 1993, relativa ao cartão europeu de armas de fogo (JO 1993, L 93, p. 39) .

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