Decisão

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção)

12 de junho de 2019 (*)

«Reenvio prejudicial – Ambiente – Diretiva 2001/42/CE – Avaliação dos efeitos ambientais de determinados planos e programas – Decreto – Designação de zonas especiais de conservação em conformidade com a Diretiva 92/43/CEE – Fixação de objetivos de conservação e de determinadas medidas preventivas – Conceito de “planos e programas” – Obrigação de realizar uma avaliação ambiental»

No processo C‑43/18,

que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica), por Decisão de 12 de janeiro de 2018, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 24 de janeiro de 2018, no processo

Compagnie d'entreprises CFE SA

contra

Région de BruxellesCapitale,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),

composto por: J.‑C. Bonichot, presidente de secção, C. Toader (relatora), A. Rosas, L. Bay Larsen e M. Safjan, juízes,

advogado‑geral: J. Kokott,

secretário: V. Giacobbo‑Peyronnel, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 13 de dezembro de 2018,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da Compagnie d’entreprises CFE SA, por J. van Ypersele de Strihou, avocat,

– em representação da Région de Bruxelles‑Capitale, por J. Sambon, avocat,

– em representação do Governo checo, por M. Smolek, J. Vláčil e L. Dvořáková, na qualidade de agentes,

– em representação da Irlanda, por M. Browne, G. Hodge, A. Joyce e G. Simons, na qualidade de agentes, assistidos por C. Toland, SC, e M. Gray, BL,

– em representação da Comissão Europeia, por C. Hermes, F. Thiran e M. Noll‑Ehlers, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 24 de janeiro de 2019,

profere o presente

Acórdão

1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 3.°, n.os 2, 4 e 5, da Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (JO 2001, L 197, p. 30, a seguir «Diretiva AEPP»).

2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Compagnie d’entreprises CFE SA (a seguir «CFE») à Région de Bruxelles‑Capitale (Região de Bruxelas‑Capital, Bélgica), a propósito da validade do arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles‑Capitale du 14 avril 2016, portant désignation du site Natura 2000 – BE1000001 «La Forêt de Soignes avec lisières et domaines boisés avoisinants et la Vallée de la Woluwe – complexe Forêt de Soignes – Vallée de la Woluwe» (Decreto do Governo da Região de Bruxelas‑Capital, de 14 de abril de 2016, sobre a designação do sítio Natura 2000 – BE1000001 «Floresta de Soignes com ourelas e zonas florestais vizinhas e Vale de Woluwe – complexo florestal de Soignes – Vale de Woluwe»; Moniteur belge de 13 de maio de 2016, p. 31558; a seguir «Decreto de 14 de abril de 2016»).

Quadro jurídico

Direito da União

Diretiva AEPP

3 Nos termos do considerando 4 da Diretiva AEPP:

«A avaliação ambiental constitui um instrumento importante de integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de determinados planos e programas que possam ter efeitos significativos no ambiente nos Estados‑Membros, uma vez que garante que os efeitos ambientais da aplicação dos planos e programas são tomados em consideração durante a sua preparação antes da sua aprovação.»

4 O artigo 1.° desta diretiva, sob a epígrafe «Objetivos», prevê:

«A presente diretiva tem por objetivo estabelecer um nível elevado de proteção do ambiente e contribuir para a integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento sustentável. Para tal, visa garantir que determinados planos e programas, suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o nela disposto.»

5 O artigo 2.° da referida diretiva tem a seguinte redação:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

a) “Planos e programas”, qualquer plano ou programa, incluindo os cofinanciados pela [União] Europeia, bem como as respetivas alterações, que:

– seja sujeito a preparação e/ou aprovação por uma autoridade a nível nacional, regional e local, ou que seja preparado por uma autoridade para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo seu Parlamento ou Governo, e

– seja exigido por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas;

b) “Avaliação ambiental”, a elaboração de um relatório ambiental, a realização de consultas, a tomada em consideração do relatório ambiental e dos resultados das consultas na tomada de decisões e o fornecimento de informação sobre a decisão em conformidade com os artigos 4.° a 9.°;

[...]»

6 Nos termos do artigo 3.° da Diretiva AEPP, que tem por epígrafe «Âmbito de aplicação»:

«1. No caso dos planos e programas referidos nos n.os 2 a 4 suscetíveis de terem efeitos significativos no ambiente, deve ser efetuada uma avaliação ambiental nos termos dos artigos 4.° a 9.°

2. Sob reserva do disposto no n.° 3, deve ser efetuada uma avaliação ambiental de todos os planos e programas:

a) Que tenham sido preparados para a agricultura, silvicultura, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos, e que constituam enquadramento para a futura aprovação dos projetos enumerados nos anexos I e II da Diretiva 85/337/CEE [do Conselho, de 27 de junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 1985, L 175, p. 40) , conforme alterada pela Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011 (JO 2012, L 26, p. 1) ], ou

b) Em relação aos quais, atendendo aos seus eventuais efeitos em sítios protegidos, tenha sido determinado que é necessária uma avaliação nos termos dos artigos 6.° ou 7.° da Diretiva 92/43/CEE [do Conselho, de 21 de maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO 1992, L 206, p. 7) ].

[...]

4. Os Estados‑Membros devem determinar se os planos e programas que não os referidos no n.° 2 que constituam enquadramento para a futura aprovação de projetos, são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente.

5. Os Estados‑Membros devem determinar se os planos ou programas referidos nos n.os 3 e 4 são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, quer por uma investigação caso a caso, quer pela especificação de tipos de planos e programas, quer por uma combinação de ambas as metodologias. Para esse efeito, os Estados‑Membros terão sempre em consideração os critérios pertinentes definidos no anexo II, a fim de garantir que os planos e programas com eventuais efeitos significativos sobre o ambiente sejam abrangidos pela presente diretiva.

[...]»

Diretiva Habitats

7 Nos termos do artigo 4.° da Diretiva 92/43 (a seguir «Diretiva Habitats»):

«1. Com base nos critérios estabelecidos no anexo III (fase 1) e nas informações científicas pertinentes, cada Estado‑Membro proporá uma lista dos sítios, indicando os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies do anexo II (nativas do seu território) que tais sítios alojam. No caso das espécies animais que ocupam vastas zonas, esses sítios corresponderão a locais dentro da área de repartição natural das referidas espécies que representem os elementos físicos ou biológicos essenciais à sua vida ou reprodução. No caso das espécies aquáticas que ocupam vastas zonas, esses sítios apenas serão propostos quando for possível identificar com clareza uma zona que apresente os elementos físicos e biológicos essenciais à sua vida ou reprodução. Os Estados‑Membros proporão, se necessário, adaptações à referida lista em função dos resultados da vigilância a que se refere o artigo 11.°

A lista será enviada à Comissão nos três anos subsequentes à notificação da diretiva, ao mesmo tempo que as informações relativas a cada sítio. Tais informações compreenderão um mapa do sítio, a sua denominação, localização e extensão, bem como os dados resultantes da aplicação dos critérios especificados no anexo III (fase 1) , e serão fornecidas com base num formulário elaborado pela Comissão segundo o procedimento a que se refere o artigo 21.°

2. Com base nos critérios constantes do anexo III (fase 2) e no âmbito de cada uma das cinco regiões biogeográficas a que se refere a alínea c), subalínea iii), do artigo 1.° e do conjunto do território a que se refere o n.° 1 do artigo 2.°, a Comissão elaborará, em concertação com cada Estado‑Membro, e a partir das listas dos Estados‑Membros, um projeto de lista dos sítios de importância comunitária do qual constarão os que integrem um ou mais tipos de habitats naturais prioritários ou uma ou mais espécies prioritárias.

Os Estados‑Membros cujos sítios que integrem tipos de habitats naturais e espécies prioritários representem mais de 5 % do território nacional podem, mediante acordo da Comissão, solicitar que os critérios referidos no anexo III (fase 2) sejam aplicados com mais flexibilidade na seleção do conjunto dos sítios de importância comunitária existentes no seu território.

A lista dos sítios selecionados como de importância comunitária, que indique os que integram um ou mais tipos de habitats naturais prioritários ou uma ou mais espécies prioritárias, será elaborada pela Comissão segundo o procedimento a que se refere o artigo 21.°

3. A lista referida no número anterior será elaborada num prazo máximo de seis anos a contar da notificação da presente diretiva.

4. A partir do momento em que um sítio de importância comunitária tenha sido reconhecido nos termos do procedimento previsto no n.° 2, o Estado‑Membro em causa designará esse sítio como zona especial de conservação, o mais rapidamente possível e num prazo de seis anos, estabelecendo prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo ou mais de habitats naturais a que se refere o anexo I ou de uma ou mais espécies a que se refere o anexo II e para a coerência da rede Natura 2000, por um lado, e em função das ameaças de degradação e de destruição que pesam sobre esses sítios, por outro.

5. Logo que um sítio seja inscrito na lista prevista no terceiro parágrafo do n.° 2 ficará sujeito ao disposto nos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.°»

8 O artigo 6.°, n.° 3, desta diretiva enuncia:

«Os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, serão objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.° 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projetos depois de se terem assegurado de que não afetarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.»

Diretiva «Nitratos»

9 O artigo 1.° da Diretiva 91/676/CEE do Conselho, de 12 de dezembro de 1991, relativa à proteção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola (JO 1991, L 375, p. 1, a seguir Diretiva «Nitratos»), prevê:

«A presente diretiva tem por objetivo:

– reduzir a poluição das águas causada ou induzida por nitratos de origem agrícola e

– impedir a propagação da referida poluição.»

10 Nos termos do artigo 5.° desta diretiva:

«1. Para efeitos da concretização dos objetivos referidos no artigo 1.°, e no prazo de dois anos contados a partir da data da designação inicial referida no n.° 2 do artigo 3.° ou no prazo de um ano contado a partir de cada nova designação referida no n.° 4 do artigo 3.°, os Estados‑Membros criarão programas de ação para as zonas designadas como vulneráveis.

2. Um programa de ação poderá abranger todas as zonas vulneráveis do território de um Estado‑Membro ou, se este o considerar conveniente, poderão ser elaborados vários programas para diferentes zonas ou partes de zonas vulneráveis.

3. Os programas de ação terão em conta:

a) Os dados científicos e técnicos disponíveis, sobretudo no que se refere às contribuições relativas de azoto proveniente de fontes agrícolas ou outras;

b) As condições do ambiente nas regiões em causa do Estado‑Membro interessado.

4. Os programas de ação serão executados no prazo de quatro anos a contar da respetiva elaboração e consistirão nas seguintes medidas obrigatórias:

a) As medidas referidas no anexo III;

b) As medidas estabelecidas pelos Estados‑Membros no(s) código(s) de boa prática agrícola elaborado(s) nos termos do artigo 4.°, com exceção das que tenham sido impostas pelo anexo III.

5. Além disso, se, na fase inicial de aplicação dos programas de ação ou à luz da experiência adquirida durante a sua execução, se verificar que as medidas referidas no n.° 4 não são suficientes para se atingirem os objetivos prescritos no artigo 1.°, os Estados‑Membros adotarão, no âmbito dos programas de ação, medidas suplementares ou reforçarão as ações que considerarem necessárias. Ao selecionarem estas medidas ou ações, os Estados‑Membros deverão tomar em consideração a sua eficácia e os seus custos em relação aos de outras medidas preventivas possíveis.»

Direito belga

11 A ordonnance du 1er mars 2012, relative à la conservation de la nature (Regulamento de 1 de março de 2012, relativo à conservação da natureza; Moniteur belge de 16 de março de 2012, p. 16017) , constitui a base jurídica do Decreto de 14 de abril de 2016.

12 Os artigos 40.° a 56.° deste regulamento estão reunidos num capítulo 4, intitulado «Dos sítios Natura 2000». O artigo 44.° do mencionado regulamento dispõe, nomeadamente:

«Cada sítio de importância comunitária é designado como sítio Natura 2000 por decreto do Governo nos seis anos seguintes à feitura ou à alteração da lista dos sítios de importância comunitária respeitantes à Região pela Comissão, tendo em conta as prioridades resultantes da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento, num estado de conservação favorável, de um tipo de habitat natural de interesse comunitário ou de uma espécie de interesse comunitário e para a coerência da rede Natura 2000, e em função das ameaças de degradação ou de destruição a que estão sujeitos.»

13 O artigo 47.° do Regulamento de 1 de março de 2012, relativo às «Medidas preventivas», enuncia:

«Artigo 47.°, n.° 1 – Sem prejuízo do disposto no artigo 64.°, é proibido, nos sítios Natura 2000, deteriorar os habitats naturais e os habitats de espécies, bem como perturbar as populações das espécies cobertas pelos objetivos de conservação do sítio Natura 2000.

n.° 2 – O Governo estabelece proibições gerais, bem como quaisquer outras medidas preventivas favoráveis aos sítios Natura 2000 ou a alguns deles, aplicáveis aos projetos que não estão sujeitos a licenças de loteamento, a licenças de urbanização, a licenças ambientais ou a quaisquer dos atos a que se refere o artigo 62.°, n.° 1, salvo dispensa prevista no plano de gestão adotado em aplicação do artigo 50.° ou derrogação concedida em aplicação dos artigos 64.° ou 85.°, no ou fora do perímetro dos sítios Natura 2000 em causa, incluindo a adoção de normas de qualidade ecológica para evitar a deterioração dos habitats naturais e as perturbações significativas que afetem as espécies para as quais foram designados os sítios Natura 2000.»

14 O Decreto de 14 de abril de 2016 enuncia, no seu artigo 2.°, que o termo «regulamento» deve ser entendido no sentido de que designa o Regulamento de 1 de março de 2012, relativo à conservação da natureza.

15 Os artigos 3.° e 4.° deste decreto designam uma parte do território da Região de Bruxelas‑Capital como «sítio Natura 2000»:

«Artigo 3.° É atribuída a designação de sítio Natura 2000 – BE1000001, à “ZEC I: Floresta de Soignes com ourelas e zonas florestais vizinhas e Vale de Woluwe – complexo florestal de Soignes – Vale de Woluwe”.

Este sítio está subdividido em 28 estações Natura 2000, identificadas como se segue:

[...]

5.° IA.5 Plateau de la Foresterie;

[...]

Artigo 4.° O sítio assim designado cobre uma área total de 2 066 hectares. O seu perímetro está geograficamente delimitado nos mapas elaborados e constantes do anexo 1.1.

Compreende todas as parcelas cadastrais e as partes de parcelas cadastrais referidas no anexo 2 do presente decreto, situadas no território dos municípios de Uccle, Watermael‑Boitsfort, Cidade de Bruxelas, Auderghem, Woluwe‑Saint‑Pierre e Woluwe‑Saint‑Lambert.

As diferentes estações identificadas no artigo 3.° são unidades de gestão do sítio e estão geograficamente delimitadas nos mapas referidos no anexo 1.1.»

16 O artigo 15.° do Decreto de 14 de abril de 2016 dispõe:

«Artigo 15.°, n.° 1. Em aplicação do artigo 47.°, n.° 2, do Regulamento, o presente artigo fixa proibições gerais a favor do sítio Natura 2000 designado pelo presente decreto.

n.° 2. Salvo disposições especiais que autorizem uma dispensa ou derrogação, é proibido, em relação aos projetos que não estão sujeitos nem a licença nem a autorização na aceção do artigo 47.°, n.° 2, do Regulamento:

1° apanhar, desarreigar, danificar ou destruir espécies vegetais indígenas, incluindo briófitos, fungos e líquenes, bem como destruir, degradar ou alterar o coberto vegetal;

2° em bosques e florestas sujeitos ao regime florestal, abater, remover e evacuar árvores mortas ou com cavidades, de pé ou deitadas, exceto no caso de risco real e urgente para a segurança;

3° remover os cepos de árvores de espécies indígenas e não invasivas nos habitats florestais de interesse comunitário cobertos por objetivos de conservação;

4° nos habitats naturais de interesse comunitário, plantar árvores ou arbustos de espécies não indígenas, exceto no âmbito de operações de restauração de bens classificados ou inscritos na lista de salvaguarda. A presente proibição não se aplica às antigas variedades de árvores fruto, as quais podem ser exóticas;

5° destruir os limites naturais, os alinhamentos de árvores e arrancar sebes;

6° converter de modo permanente as pastagens em espécies muito produtivas, salvo intervenção pontual no âmbito da restauração do estrato herboso;

7° atirar sementes ou alimentos que atraiam os animais, errantes ou invasivos;

8° envenenar lagos com espécies exóticas invasivas ou as espécies de peixes cavadores Carpa Comum (Cyprinus Carpio), Brema (Abraus brama), Bogardo (Rutilus rutilidos) e pimpão (Carassius carassius) e com mais de cinquenta quilos por hectare de peixes não cavadores, exceto nos lagos que exclusivamente dedicados à pesca;

9° alterar o relevo dos solos nos habitats naturais de interesse comunitário e de interesse regional;

10° com exceção dos veículos de serviço ou dos veículos de manutenção, circular ou estacionar com veículos a motor nos habitats naturais de interesse comunitário e de interesse regional, sem prejuízo dos parques de estacionamento previstos para acolher o público;

11° lavrar o solo e aplicar fertilizantes químicos ou pesticidas nos habitats naturais de interesse comunitário e de interesse regional;

12° alterar intencionalmente o regime hídrico das águas de superfície ou subterrâneas ou alterar de modo permanente a estrutura das valas e dos cursos de água;

13° lançar produtos químicos e dispersar o conteúdo de fossas séticas;

14° abandonar ou vazar resíduos fora dos locais previstos para o efeito;

15° reproduzir música amplificada que ultrapasse um nível de ruído de 65 decibéis;

16° subir às árvores nos bosques e florestas sujeitos ao regime florestal e nos espaços verdes públicos.

n.° 3. O presente artigo não se aplica aos trabalhos diretamente relacionados com ou necessários à gestão do sítio e à manutenção do património.»

Litígio no processo principal e questões prejudiciais

17 A CFE, grupo industrial belga, é proprietária, desde 1983, de um terreno (parcela F64 L 4) que abrange a maior parte do Plateau de la Foresterie, em Watermael‑Boitsfort (Bélgica).

18 No âmbito da constituição da rede Natura 2000, o Governo da Região de Bruxelas‑Capital (Bélgica) elaborou, no correr de 2003, uma lista dos sítios propostos para zona especial de conservação (ZEC) (Moniteur belge de 27 de março de 2003, p. 14886) .

19 Em 29 de agosto de 2003, a CFE interpôs recurso de anulação dessa decisão no Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica). Por Acórdão de 14 de março de 2011, que declarou a perda de interesse da CFE na anulação, uma vez que, entretanto, a Comissão Europeia se tinha pronunciado sobre o mesmo objeto, foi negado provimento ao recurso.

20 Com efeito, em 7 de dezembro de 2004, a Comissão adotou a Decisão 2004/813/CE, de 7 de dezembro de 2004, que adota, nos termos da Diretiva 92/43/CEE do Conselho, a lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica atlântica (JO 2004, L 387, p. 1) , posteriormente revogada. Atualmente, a decisão em vigor que declara o sítio em causa, a saber, a Floresta de Soignes, um SIC é a Decisão de Execução (UE) 2016/2335 da Comissão, de 9 de dezembro de 2016, que adota uma décima atualização da lista dos sítios de importância comunitária da região biogeográfica atlântica (JO 2016, L 353, p. 533) .

21 Por petição de 21 de fevereiro de 2005, a CFE interpôs recurso de anulação dessa decisão no Tribunal Geral da União Europeia. Por Despacho de 19 de setembro de 2006, CFE/Comissão (T‑100/05, não publicado, EU:T:2006:260) , o Tribunal Geral julgou o recurso inadmissível, com o fundamento de que a CFE não era diretamente afetada por essa decisão, tendo em conta a margem de apreciação deixada aos Estados‑Membros relativamente às medidas previstas para os sítios designados «SIC». Esse despacho transitou em julgado.

22 O órgão jurisdicional de reenvio refere que, em 27 de março de 2015, foi enviada ao Reino da Bélgica uma notificação para cumprir por incumprimento da obrigação de designar os SIC como «ZEC» e de estabelecer prioridades para a sua conservação, bem como por incumprimento da obrigação de adotar as medidas de conservação necessárias.

23 Em 9 de julho de 2015, o Governo da Região de Bruxelas‑Capital aprovou, em primeira leitura, o anteprojeto de decreto de designação do sítio Natura 2000 –BE 1000001 «Floresta de Soignes com ourelas e zonas florestais vizinhas e Vale de Woluwe – complexo florestal de Soignes – Vale de Woluwe». Entre 24 de setembro e 7 de novembro de 2015, realizou‑se uma consulta pública sobre esse anteprojeto de decreto. A consulta deu origem a 202 reclamações, uma das quais da CFE.

24 Em 14 de abril, no ato impugnado, o Governo da Região de Bruxelas‑Capital adotou o decreto de designação do sítio Natura 2000 – BE 1000001 «Floresta de Soignes com ourelas e zonas florestais vizinhas e Vale de Woluwe – complexo florestal de Soignes – Vale de Woluwe», que inclui a parcela F64 L4 em causa.

25 Em 12 de julho de 2016, a CFE submeteu ao Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) um pedido de anulação do Decreto de 14 de abril de 2016.

26 A CFE expõe que, no período compreendido entre os anos de 1937 e 1987, uma parte significativa dessa parcela foi utilizada como aterro ilegal pelo município de Watermael‑Boitsfort (Bélgica), facto de que só em 9 de outubro de 2007 teve conhecimento. Com efeito, nessa data, o Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement (Instituto de Bruxelas para a Gestão do Meio Ambiente, IBGE) enviou‑lhe um aviso, nos termos do qual, segundo um estudo de caracterização realizado em 2006 por um serviço autorizado, a poluição presente nesse terreno representava riscos para a saúde humana, para o ambiente e para os ecossistemas, e os resíduos presentes tinham um impacto nos solos, nas águas de superfície, nas águas subterrâneas e no ar. Nesse aviso a recorrente era convidada a apresentar um projeto de saneamento do sítio.

27 Em apoio do seu recurso, esta invoca, nomeadamente, a violação do artigo 3.° da Diretiva AEPP, uma vez que o Governo da Região de Bruxelas‑Capital deveria ter procedido a uma avaliação ambiental, dado que o Decreto de 14 de abril de 2016 era suscetível de produzir efeitos significativos no ambiente, ou deveria, no mínimo, ter determinado se esse ato era suscetível de produzir tais efeitos, o que não foi feito.

28 Em resposta, o Governo da Região de Bruxelas‑Capital considera, em substância, que o referido ato constitui uma medida diretamente relacionada com ou necessária à sua «gestão do sítio», na aceção do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, dispensado de uma avaliação ambiental em aplicação do artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva AEPP.

29 O referido Governo especifica ainda, por um lado, que as proibições previstas no artigo 15.° do Decreto de 14 de abril de 2016 não são incompatíveis com o eventual tratamento da poluição que afeta a parcela em causa. Com efeito, as operações de saneamento dos solos poluídos estão sujeitas a uma licença ambiental e, por conseguinte, as proibições especiais estabelecidas no ato impugnado não lhes dizem respeito, como o confirma o artigo 15.° Por outro lado, também é possível derrogar as mencionadas proibições. Assim, o referido ato não é suscetível de produzir efeitos significativos no ambiente.

30 Nestas condições, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1) Constitui o decreto pelo qual um órgão de um Estado‑Membro designa uma [ZEC], em conformidade com a Diretiva [Habitats], decreto esse que contém objetivos de conservação e medidas preventivas gerais de caráter regulamentar, um plano ou programa na aceção da Diretiva [AEPP]?

2) Mais especificamente, esse decreto é abrangido pelo artigo 3.°, n.° 4, [da Diretiva AEPP] enquanto plano ou programa que define o quadro no qual a execução dos projetos poderá ser autorizada no futuro, pelo que os Estados‑Membros devem determinar se é suscetível de ter efeitos significativos no ambiente, em conformidade com o n.° 5 [deste artigo]?

3) Deve o artigo 3.°, n.° 2, alínea b, da Diretiva [AEPP], ser interpretado no sentido de que esse mesmo decreto de designação está excluído da aplicação do seu artigo 3.°, n.° 4?»

Quanto às questões prejudiciais

31 Importa, antes de mais, sublinhar que as questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio visam simultaneamente os n.os 2, 4 e 5 do artigo 3.° da Diretiva AEPP.

32 Nos termos do artigo 3.°, n.° 5, primeira frase, da Diretiva AEPP, os Estados‑Membros devem determinar se os planos ou programas referidos nos n.os 3 e 4 são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, quer por uma investigação caso a caso, quer pela especificação de tipos de planos e programas, quer por uma combinação de ambas as metodologias.

33 Uma vez que o artigo 3.°, n.° 5, desta diretiva remete para o n.° 4 do mesmo artigo 3.°, há que responder às questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio à luz do artigo 3.°, n.os 2 e 4, da referida diretiva.

34 Com as suas questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.°, n.os 2 e 4, da Diretiva AEPP deve ser interpretado no sentido de que um decreto como o que está em causa no processo principal, através do qual um Estado‑Membro designa uma ZEC e fixa objetivos de conservação, bem como algumas medidas preventivas, constitui um dos «planos e programas» para os quais a avaliação dos efeitos ambientais é obrigatória.

35 A título preliminar, importa recordar, por um lado, que, segundo o considerando 4 da Diretiva AEPP, a avaliação ambiental constitui um instrumento importante de integração das considerações ambientais na preparação e aprovação de determinados planos e programas. A este respeito, nos termos do seu artigo 1.°, esta diretiva tem por objetivo estabelecer um nível elevado de proteção do ambiente e contribuir para a integração de considerações ambientais na preparação e aprovação de planos e programas, com vista a promover um desenvolvimento sustentável e, para tal, visa garantir que determinados planos e programas, suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, sejam sujeitos a uma avaliação ambiental em conformidade com o nela disposto.

36 Por outro lado, tendo em conta a finalidade da Diretiva AEPP, que consiste em garantir um elevado nível de proteção ambiental, as disposições que delimitam o seu âmbito de aplicação, e, designadamente, as que enunciam as definições dos atos nela contemplados, devem ser interpretadas em sentido amplo (Acórdãos de 7 de junho de 2018, Inter‑Environnement Bruxelles e o., C‑671/16, EU:C:2018:403, n.° 32 a 34 e jurisprudência referida, e, do mesmo dia, Thybaut e o., C‑160/17, EU:C:2018:401, n.os 38 a 40 e jurisprudência referida).

37 Por último, há que salientar que o processo de designação das ZEC se realiza em três fases, enumeradas no artigo 4.° da Diretiva Habitats. Em primeiro lugar, segundo o mesmo artigo 4.°, n.° 1, cada Estado‑Membro propõe uma lista de sítios, indicando os tipos de habitats naturais e as espécies indígenas que alojam, lista essa que é transmitida à Comissão. Em segundo lugar, em conformidade com o n.° 2 do referido artigo 4.°, a Comissão elabora, em concertação com cada Estado‑Membro, e a partir das listas dos Estados‑Membros, um projeto de lista dos SIC. Com base nesse projeto de lista, a Comissão adota a lista dos sítios selecionados. Em terceiro lugar, em aplicação do n.° 4 do mesmo artigo 4.°, a partir do momento em que um SIC tenha sido reconhecido, o Estado‑Membro em causa designa‑o como ZEC o mais rapidamente possível e num prazo máximo de seis anos, estabelecendo as prioridades em função da importância dos sítios para a manutenção ou o restabelecimento do estado de conservação favorável de um tipo de habitat natural ou de uma espécie e para a coerência da rede Natura 2000.

38 É à luz das considerações anteriores que se deve responder às questões submetidas.

39 Antes de mais, há que afastar os argumentos segundo os quais as disposições do artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva AEPP e do artigo 6.°, n.° 3, primeira frase, da Diretiva Habitats excluem, em qualquer caso, a obrigação de avaliação dos efeitos no ambiente num caso como o do processo principal.

40 A este respeito, por um lado, nas suas observações escritas, a Região de Bruxelas‑Capital e a Irlanda consideram que, na medida em que o Decreto de 14 de abril de 2016 define objetivos de conservação, este tem apenas efeitos benéficos e, por conseguinte, não exige uma avaliação ambiental dos seus efeitos.

41 Todavia, importa recordar que, no que se refere à Diretiva 85/337, o Tribunal de Justiça já declarou que a circunstância de os projetos terem efeitos benéficos no ambiente não é relevante no âmbito da apreciação da necessidade de os sujeitar a uma avaliação dos efeitos ambientais (Acórdão de 25 de julho de 2008, Ecologistas en Acción‑CODA, C‑142/07, EU:C:2008:445, n.° 41) .

42 Por outro lado, segundo o Governo da Região de Bruxelas‑Capital, o Governo checo e a Comissão, a avaliação estratégica dos efeitos no ambiente realizada em aplicação da Diretiva AEPP limita‑se, no que respeita aos sítios Natura 2000, à avaliação dos planos e dos projetos que também estão sujeitos a uma avaliação dos efeitos no sítio nos termos da Diretiva Habitats, como decorre do artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva AEPP e da exceção aplicável às medidas de gestão do sítio prevista no artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats. De acordo com esta análise, a avaliação ambiental nunca será exigida para as medidas de gestão desses sítios.

43 In casu, o Governo da Região de Bruxelas‑Capital decidiu que o Decreto de 14 de abril de 2016 não estaria sujeito à avaliação dos efeitos no sítio prevista no artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats nem a uma avaliação ambiental, nos termos do artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva AEPP.

44 Quanto à remissão para os artigos 6.° e 7.° da Diretiva Habitats, constante do artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva AEPP, importa recordar que, segundo o artigo 4.°, n.° 5, da Diretiva Habitats, as medidas de proteção previstas no artigo 6.°, n.os 2 a 4, desta diretiva impõem‑se logo que um sítio, nos termos do artigo 4.°, n.° 2, terceiro parágrafo, da referida diretiva, seja inscrito na lista dos sítios selecionados como SIC adotada pela Comissão (Acórdão de 14 de janeiro de 2016, Grüne Liga Sachsen e o., C‑399/14, EU:C:2016:10, n.° 32 e jurisprudência referida).

45 No presente caso, decorre da decisão de reenvio que era o que sucedia com a parcela que pertencia à recorrente no processo principal.

46 Daqui resulta que o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats é aplicável num processo como o que está aqui em causa.

47 Nos termos desta disposição, os planos ou projetos não diretamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas suscetíveis de afetar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projetos, são objeto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objetivos de conservação do mesmo.

48 A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou que a existência de um plano ou de um projeto não diretamente relacionado com ou necessário à gestão de um sítio protegido depende essencialmente da natureza da intervenção em causa [v., neste sentido, Acórdão de 17 de abril de 2018, Comissão/Polónia (Floresta de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, n.° 125) ].

49 Ora, o ato pelo qual um Estado‑Membro designa um sítio como sendo uma zona especial de conservação, em conformidade com a Diretiva Habitats, está, por natureza, diretamente relacionado com ou é necessário à gestão do sítio. Com efeito, o artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva Habitats exige essa designação para efeitos da sua aplicação.

50 Assim, um ato, como o Decreto de 14 de abril de 2016, pode ser dispensado de uma «avaliação adequada», na aceção do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats, e, por conseguinte, de uma «avaliação ambiental», na aceção do artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva AEPP. De resto, o artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats prevê que a avaliação adequada seja feita, na aceção desta disposição, por referência «aos objetivos de conservação [desse sítio]». Ora, o ato que define objetivos não pode, logicamente, ser avaliado à luz dos mesmos objetivos.

51 Não obstante, a circunstância de um ato como o que está em causa no processo principal não dever ser obrigatoriamente antecedido de uma avaliação ambiental, com fundamento nas disposições conjugadas do artigo 6.°, n.° 3, da Diretiva Habitats e do artigo 3.°, n.° 2, alínea b), da Diretiva AEPP, não significa que esteja dispensado de quaisquer obrigações na matéria, uma vez que não é de excluir que possa adotar regras que conduzam a equipará‑lo a um plano ou programa, na aceção desta última diretiva, para os quais poderá ser obrigatória uma avaliação dos efeitos ambientais.

52 A este respeito, como referiu a advogada‑geral nos n.os 64 e 65 das suas conclusões, a circunstância de, no contexto da Diretiva Habitats, o legislador da União não ter considerado necessário adotar disposições sobre a avaliação ambiental e a participação do público na gestão dos sítios Natura 2000 também não significa que tenha querido excluir essa gestão por ocasião da posterior adoção de regras gerais de avaliação ambiental. Com efeito, as avaliações efetuadas em nome de outros instrumentos de proteção do ambiente coexistem e completam de forma útil as regras da Diretiva Habitats, tratando‑se da avaliação de eventuais efeitos no ambiente e da participação do público.

53 Em primeiro lugar, quanto à equiparação do decreto em causa no processo principal a um plano ou programa na aceção da Diretiva AEPP, cabe recordar que resulta do artigo 2.°, alínea a), da Diretiva AEPP que constituem planos ou programas aqueles que preenchem duas condições cumulativas, a saber, por um lado, terem sido preparados e/ou aprovados por uma autoridade a nível nacional, regional ou local, ou preparados por uma autoridade para aprovação, mediante procedimento legislativo, pelo seu Parlamento ou Governo, e, por outro, serem exigidos por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas.

54 O Tribunal de Justiça interpretou esta disposição no sentido de que devem ser considerados «exigido[s]», na aceção e em aplicação da Diretiva AEPP, e, por conseguinte, sujeitos à avaliação dos seus efeitos ambientais, nas condições nela fixadas, os planos e os programas cuja adoção está enquadrada por disposições legislativas ou regulamentares nacionais, as quais determinam as autoridades competentes para os adotar, bem como o seu procedimento de preparação (Acórdãos de 22 de março de 2012, Inter‑Environnement Bruxelles e o., C‑567/10, EU:C:2012:159, n.° 31, e de 7 de junho de 2018, Thybaut e o., C‑160/17, EU:C:2018:401, n.° 43) .

55 No caso vertente, o Decreto de 14 de abril de 2016 foi elaborado e adotado por uma autoridade regional, a saber, o Governo da Região de Bruxelas‑Capital, e é exigido pelo artigo 44.° do Regulamento de 1 de março de 2012.

56 Em segundo lugar, quanto à questão de saber se um plano ou programa deve ser antecedido de uma avaliação ambiental, há que recordar que os planos e os programas que obedecem às exigências do artigo 2.°, alínea a), da Diretiva AEPP podem ser objeto de uma avaliação ambiental, desde que constituam um dos referidos no artigo 3.° da Diretiva AEPP. Com efeito, o artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva AEPP prevê que deve ser efetuada uma avaliação ambiental dos planos e programas referidos nos n.os 2, 3 e 4 que possam ter efeitos significativos no ambiente.

57 Segundo o artigo 3.°, n.° 2, alínea a), da Diretiva AEPP, deve ser efetuada uma avaliação ambiental de todos os planos e programas que tenham sido preparados para a agricultura, silvicultura, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos, e que constituam enquadramento para a futura aprovação dos projetos enumerados nos anexos I e II da Diretiva 2011/92.

58 A este respeito, a Região de Bruxelas‑Capital, o Governo checo e a Comissão manifestaram dúvidas quanto à questão de saber se um decreto como o que está em causa no processo principal, através do qual, em conformidade com o artigo 4.° da Diretiva Habitats, um Estado‑Membro designa as ZEC e define objetivos de conservação e determinadas medidas preventivas, estará abrangido por um desses setores.

59 Como salientou a advogada‑geral no n.° 44 das suas conclusões, na medida em que, por força do artigo 3.°, n.° 4, da Diretiva AEPP, os Estados‑Membros determinam se planos e programas diferentes dos referidos no n.° 2, que definem o quadro em que a execução de outros projetos poderá ser autorizada no futuro, são suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente, importa determinar se um ato como o que está em causa no processo principal define esse quadro.

60 Com efeito, como salientou a advogada‑geral no n.° 69 das suas conclusões, a obrigação de proceder à avaliação ambiental prevista no artigo 3.°, n.° 4, da Diretiva AEPP, do mesmo modo que a obrigação de avaliação prevista no artigo 3.°, n.° 2, alínea a), desta diretiva, depende da questão de saber se o plano ou programa em causa define o quadro em que a execução dos projetos poderá ser autorizada no futuro.

61 A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que o conceito de «planos e programas» se refere a qualquer ato que, ao definir regras e procedimentos, estabelece um conjunto significativo de critérios e modalidades para a autorização e execução de um ou vários projetos suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente [Acórdãos de 27 de outubro de 2016, D’Oultremont e o., C‑290/15, EU:C:2016:816, n.° 49 e jurisprudência referida, e de 8 de maio de 2019, «Verdi Ambiente e Società (VAS) ‑ Aps Onlus» e o., C‑305/18, EU:C:2019:384, n.° 50 e jurisprudência referida].

62 No caso em apreço, resulta da decisão de reenvio que o Decreto de 14 de abril de 2016 designa uma zona Natura 2000 e prevê, tendo em vista atingir os objetivos de conservação e de proteção que define, medidas preventivas, bem como proibições gerais e especiais. Para tal, reflete opções e inscreve‑se numa hierarquia de medidas destinadas à proteção do ambiente, designadamente dos planos de gestão que serão adotados.

63 A este propósito, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que a designação de um sítio tem efeitos jurídicos na adoção de planos e na análise de pedidos de licença que afetem esse sítio, tanto em matéria processual como de critério de decisão. Assim, segundo esse órgão jurisdicional, tal designação contribui para definir o âmbito das ações que, em princípio, serão admitidas, incentivadas ou proibidas, pelo que não é alheia ao conceito de «plano e programa».

64 Decorre dos Acórdãos de 7 de junho de 2018, Inter‑Environnement Bruxelles e o. (C‑671/16, EU:C:2018:403, n.° 55) , e Thybaut e o. (C‑160/17, EU:C:2018:401, n.° 55) , que importa atribuir um valor qualitativo ao conceito de «conjunto significativo de critérios e modalidades».

65 É certo que, como salientou a advogada‑geral no n.° 91 das suas conclusões, o Decreto de 14 de abril de 2016 contém, nomeadamente no artigo 15.°, um certo número de proibições. Cabe, todavia, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se essas proibições são válidas apenas para projetos que não necessitam de autorização.

66 Caso esse órgão jurisdicional chegue à conclusão de que é o que se verifica, as características e as propriedades normativas de um decreto como o de 14 de abril de 2016 não definem um quadro em que a execução de outros projetos poderá ser autorizada no futuro.

67 Assim, na medida em que esse ato não preencha as condições recordadas nos n.os 62 a 64 do presente acórdão, este não constitui um plano ou programa que deva ser objeto de uma avaliação ambiental dos seus efeitos, na aceção do artigo 3.°, n.° 2, e do artigo 3.°, n.° 4, da Diretiva AEPP.

68 Tal consideração não contraria a jurisprudência resultante do Acórdão de 17 de junho de 2010, Terre wallonne e Inter‑Environnement Wallonie (C‑105/09 e C‑110/09, EU:C:2010:355) , no qual o Tribunal de Justiça declarou que um programa de ação adotado ao abrigo do artigo 5.°, n.° 1, da Diretiva «Nitratos» é, em princípio, um plano ou programa que, por força do artigo 3.° da Diretiva AEPP, exige uma avaliação dos seus efeitos ambientais.

69 Com efeito, nas circunstâncias que presidiram à prolação desse acórdão, resultava de uma análise de conjunto, por um lado, que a especificidade dos programas de ação em causa residia no facto de constituírem uma abordagem global e coerente, com caráter de planificação concreta e articulada. Por outro lado, quanto ao conteúdo dos referidos programas de ação, decorre designadamente do artigo 5.° da Diretiva «Nitratos» que os mesmos continham medidas concretas e obrigatórias (v., neste sentido, Acórdão de 17 de junho de 2010, Terre wallonne e Inter‑Environnement Wallonie, C‑105/09 e C‑110/09, EU:C:2010:355, n.os 47 e 48) .

70 Além disso, cumpre sublinhar, como salientou a advogada‑geral nos n.os 76 e 77 das suas conclusões, que um ato como o Decreto de 14 de abril de 2016 se insere geralmente numa hierarquia de medidas que o antecede, de forma que não é de excluir que constitua uma alteração a um plano ou a um programa e, por essa mesma razão, deva ser obrigatoriamente antecedido de uma avaliação ambiental.

71 A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que o conceito de «planos e programas» inclui não só a respetiva elaboração, mas também a respetiva alteração, destinando‑se assim a assegurar que prescrições suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente sejam objeto de uma avaliação ambiental [Acórdão de 8 de maio de 2019, «Verdi Ambiente e Società (VAS) ‑ Aps Onlus» e o., C‑305/18, EU:C:2019:384, n.° 52 e jurisprudência referida].

72 Contudo, importa evitar que um mesmo plano seja sujeito a várias avaliações ambientais que satisfaçam todas as exigências desta diretiva (v., neste sentido, Acórdão de 10 de setembro de 2015, Dimos Kropias Attikis, C‑473/14, EU:C:2015:582, n.° 55) .

73 Para o efeito, e na condição de a avaliação dos seus efeitos ter sido feita, é de excluir do conceito de «planos e programas» o ato que se insira numa hierarquia de atos eles próprios previamente objeto de uma avaliação dos seus efeitos ambientais e em relação aos quais se possa razoavelmente considerar que os interesses que essa diretiva visa proteger foram suficientemente tomados em conta (v., neste sentido, Acórdão de 22 de março de 2012, Inter‑Environnement Bruxelles e o., C‑567/10, EU:C:2012:159, n.° 42 e jurisprudência referida).

74 Atendendo às considerações expostas, há que responder às questões submetidas que o artigo 3.°, n.os 2 e 4, da Diretiva AEPP deve ser interpretado no sentido de que, sob reserva das verificações que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, um decreto como o que está em causa no processo principal, através do qual um Estado‑Membro designa uma ZEC e fixa objetivos de conservação, bem como algumas medidas preventivas, não constitui um dos «planos e programas» para os quais a avaliação dos efeitos ambientais é obrigatória.

Quanto às despesas

75 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:

O artigo 3.°, n.os 2 e 4, da Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente, deve ser interpretado no sentido de que, sob reserva das verificações que incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio efetuar, um decreto como o que está em causa no processo principal, através do qual um EstadoMembro designa uma zona especial de conservação (ZEC) e fixa objetivos de conservação, bem como algumas medidas preventivas, não constitui um dos «planos e programas» para os quais a avaliação dos efeitos ambientais é obrigatória.

Assinaturas

* Língua do processo: francês.

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Esta decisão foi disponibilizada publicamente pelo Tribunal de Justiça da União Europeia.

Como parte de um esforço constante de proteção de dados pessoais, este processo foi atualizado a 13 Jun. 2019. Até agora, foi atualizado 2 vezes.
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