Decisão

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

GERARD HOGAN

apresentadas em 12 de setembro de 20191

Processo C524/18

Dr. Willmar Schwabe GmbH & Co. KG

contra

Queisser Pharma GmbH & Co. KG


(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Bundesgerichtshof [Tribunal Federal de Justiça, Alemanha])

«Pedido de decisão prejudicial — Saúde pública — Informação e proteção do consumidor — Regulamento (CE) n.° 1924/2006 — Alegações de saúde relativas a alimentos – Artigo 10.°, n.os 1 e 3 — Conceito de "acompanhar” uma alegação de saúde específica — Referência a efeitos benéficos gerais, não específicos — Obrigação de apresentar provas científicas — Âmbito»






1. Quando uma embalagem de suplementos alimentares faz alegações de saúde gerais na parte anterior da embalagem, pode afirmar‑se que o fabricante cumpriu o requisito do artigo 10.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1924/2006 2, de que tais alegações «só pode[m] ser feita[s] […] se […] acompanhada[s] de uma alegação de saúde específica incluída nas listas previstas nos artigos 13.° ou 14.°» quando essa alegação de saúde específica estiver inscrita na parte posterior da embalagem? Esta é, em substância, a questão principal que o Tribunal de Justiça deve agora analisar na sequência de um pedido de decisão prejudicial do Bundesgerichtshof (Tribunal Federal de Justiça, Alemanha).

2. A questão relativa às provas científicas foi abordada nas Conclusões do advogado‑geral M. Bobek no Processo Nelsons (C‑177/15) . 3 Neste contexto, proponho, em conformidade com o pedido do Tribunal de Justiça, limitar as presentes conclusões apenas à questão da interpretação do artigo 10.°, n.° 3. Antes de o fazer, é necessário definir o contexto legislativo relevante.

Quadro jurídico

Direito da União

3. O Regulamento n.° 1924/2006 enuncia, no considerando 1, que «[e]xiste um número cada vez maior de alimentos rotulados e publicitados na Comunidade com alegações nutricionais e de saúde. Por forma a assegurar um elevado nível de proteção dos consumidores e a facilitar as suas escolhas, os produtos colocados no mercado devem ser seguros e devidamente rotulados.»

4. O considerando 16 enuncia que «[é] importante que as alegações relativas aos alimentos possam ser entendidas pelo consumidor e é conveniente proteger todos os consumidores das alegações enganosas. Todavia, após a aprovação da Diretiva 84/450/CEE do Conselho, de 10 de setembro de 1984, relativa à publicidade enganosa e comparativa, em processos em matéria de publicidade, o Tribunal de Justiça da União Europeia julgou necessário ter em conta os efeitos produzidos num consumidor fictício típico. De acordo com o princípio da proporcionalidade e a fim de possibilitar a aplicação efetiva das medidas de proteção nele previstas, o presente regulamento toma como referência o consumidor médio, normalmente informado e razoavelmente atento e avisado, tendo em conta os fatores sociais, culturais e linguísticos, segundo a interpretação do Tribunal de Justiça, mas prevê disposições para evitar a exploração dos consumidores que, pelas suas características, sejam particularmente vulneráveis a alegações enganosas.»

5. O considerando 23 enuncia que «[a]s alegações de saúde só deverão ser autorizadas para utilização na Comunidade depois de uma avaliação científica do mais elevado nível possível. A fim de assegurar uma avaliação científica harmonizada destas alegações, a Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos deverá efetuar as referidas avaliações.»

6. O artigo 2.°, n.° 2, 1) , define como uma «[a]legação», «qualquer mensagem ou representação, não obrigatória nos termos da legislação comunitária ou nacional, incluindo qualquer representação pictórica, gráfica ou simbólica, seja qual for a forma que assuma, que declare, sugira ou implique que um alimento possui características particulares».

7. O artigo 2.°, n.° 2, 5) , define como «[a]legação de saúde» «qualquer alegação que declare, sugira ou implique a existência de uma relação entre uma categoria de alimentos, um alimento ou um dos seus constituintes e a saúde.»

8. O artigo 5.°, n.° 1, alínea a), estabelece que: «[a] utilização de alegações nutricionais e de saúde só é permitida se estiverem preenchidas as seguintes condições: a) Ter sido demonstrado que a presença, a ausência ou o teor reduzido, num alimento ou numa categoria de alimentos, de um nutriente ou outra substância objeto de alegação tem um efeito nutricional ou fisiológico benéfico, estabelecido por dados científicos geralmente aceites».

9. O artigo 6.°, n.° 1, estabelece que «[a]s alegações nutricionais e de saúde devem ser baseadas e fundamentadas em provas científicas geralmente aceites».

10. O artigo 10.°, n.° 1, dispõe que «[s]ão proibidas as alegações de saúde que não cumpram os requisitos gerais do Capítulo II nem os requisitos específicos do presente capítulo e que não estejam autorizadas em conformidade com o presente regulamento nem incluídas nas listas das alegações permitidas previstas nos artigos 13.° e 14.°».

11. O artigo 10.°, n.° 3, dispõe que «[s]ó pode ser feita referência a efeitos benéficos gerais, não específicos do nutriente ou do alimento, para a boa saúde geral ou para o bem‑estar ligado à saúde se essa referência for acompanhada de uma alegação de saúde específica incluída nas listas previstas nos artigos 13.° ou 14.°».

12. O artigo 13.°, n.° 1, prevê que «[a]s alegações de saúde que descrevam ou façam referência: a) ao papel de um nutriente ou de outra substância no crescimento, no desenvolvimento e nas funções do organismo; ou b) a funções psicológicas ou comportamentais; […] e que estejam indicadas na lista prevista no n.° 3, podem ser feitas sem serem sujeitas aos procedimentos estabelecidos nos artigos 15.° a 19.°, desde que: i) assentem em provas científicas geralmente aceites, e ii) sejam bem compreendidas pelo consumidor médio.»

13. O artigo 13.°, n.° 3, dispõe que «[a]pós consulta à [Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos], a Comissão aprova, pelo procedimento de regulamentação com controlo a que se refere o n.° 3 do artigo 25.°, uma lista comunitária, que tenha por objeto alterar elementos não essenciais do presente regulamento, completando‑o, com alegações autorizadas, tal como referido no n.° 1, e todas as condições necessárias à utilização dessas alegações […]».

14. O Regulamento n.° 432/2012 4 prevê, no artigo 1.°, n.os 1 e 2, que «[a] lista de alegações de saúde permitidas relativas aos alimentos, prevista no artigo 13.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1924/2006, figura no anexo do presente regulamento. As alegações de saúde relativas aos alimentos referidas no n.° 1 podem ser usadas, desde que em conformidade com as condições estabelecidas no Anexo».

15. O Anexo inclui a vitamina B sob as formas B6 e B12, relativamente às quais se pode afirmar, entre outras coisas, que «contribui para o normal metabolismo produtor de energia», bem como o zinco, relativamente ao qual se pode afirmar, entre outras coisas, que «contribui para uma normal função cognitiva.»

16. O Anexo especifica ainda que as alegações respetivas só podem ser utilizadas para alimentos que sejam pelo menos uma fonte de vitamina B6, B12 ou zinco, tal como enumerado no Anexo do Regulamento n.° 1924/2006, na rubrica intitulada «Fonte de [nome da vitamina(s)] e/ou [nome do mineral(is)]».

17. Sob essa rubrica, o Anexo do Regulamento n.° 1924/2006 estabelece que «[u]ma alegação de que um alimento é uma fonte de vitaminas e/ou de minerais, ou qualquer alegação que possa ter o mesmo significado para o consumidor, só pode ser feita quando o produto contiver, pelo menos, a quantidade significativa definida no Anexo da Diretiva 90/496/CEE ou uma quantidade prevista por derrogações concedidas nos termos do artigo 6.° do Regulamento (CE) n.° 1925/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 2006, relativo à adição aos alimentos de vitaminas, minerais e determinadas outras substâncias.»

18. Por último, através da Decisão de Execução da Comissão 2013/63 5, foram adotadas orientações para a execução das condições específicas das alegações de saúde previstas no artigo 10.° do Regulamento (CE) n.° 1924/2006 (a seguir, «Orientações»). 6

19. O ponto 3, primeiro parágrafo, das Orientações estabelece que «[o] artigo 10.°, n.° 3, permite a utilização, sem autorização prévia, de afirmações simples e atrativas que façam referência aos efeitos benéficos gerais, não específicos, de um alimento, para o estado de saúde geral ou para o bem‑estar relacionado com a saúde, sob reserva de determinadas condições. A utilização dessas afirmações pode ser útil para os consumidores, dado que transmitem mensagens acessíveis. No entanto, essas afirmações podem facilmente ser mal compreendidas e/ou mal interpretadas pelos consumidores, o que os pode eventualmente levar a imaginar outros ou maiores benefícios para a saúde decorrentes de um alimento do que aqueles que realmente existem. Por este motivo, quando se faz referência a efeitos benéficos gerais, não específicos, para a saúde, é necessário acompanhar essas referências de uma das alegações específicas que figuram nas listas de alegações de saúde permitidas constantes do Registo da União. Para efeitos do regulamento, a alegação de saúde autorizada específica que acompanha a declaração que faz referência aos efeitos benéficos gerais, não específicos, para a saúde deve ser feita “junto de” ou “após” essa declaração».

20. Ainda, o ponto 3, segundo parágrafo, estabelece que «[a]s alegações específicas das listas de alegações de saúde permitidas devem ter alguma correspondência com a referência geral. Quanto mais genérica for esta referência — por exemplo, “para uma boa saúde” —, mais alegações de saúde das listas permitidas podem ser elegíveis para a acompanhar. De qualquer modo, há que prestar atenção ao facto de o artigo 10.° estabelecer regras no que diz respeito ao contexto em que as alegações de saúde são utilizadas e, visto que o artigo 10.° remete expressamente para as regras dos capítulos II e IV, estas devem também ser tidas em consideração se os operadores pretenderem cumprir o requisito previsto no artigo 10.°, n.° 3. Por conseguinte, para evitar induzir os consumidores em erro, os operadores das empresas do setor alimentar têm a responsabilidade de demonstrar a ligação entre a referência aos benefícios gerais, não específicos, do alimento e a alegação de saúde específica e permitida que a acompanha.»

21. Por último, o ponto 3, terceiro parágrafo, estabelece que «[a]lgumas das alegações que foram objeto de um pedido de autorização foram consideradas, durante a sua avaliação científica, demasiado gerais ou não específicas para ser avaliadas. Essas alegações não puderam ser autorizadas, pelo que se encontram na lista das alegações não autorizadas do Registo da União de alegações nutricionais e de saúde. Tal não exclui que essas alegações possam beneficiar do disposto no artigo 10.°, n.° 3, e possam, por conseguinte, ser legalmente utilizadas quando acompanhadas de uma alegação específica da lista de alegações de saúde permitidas nos termos do referido artigo.»

22. O Registo da União das alegações nutricionais e de saúde é publicado pela Comissão Europeia. 7 Contém 40 alegações não autorizadas relativas à vitamina B, incluindo cinco relativas à vitamina B2 e 6 relativas à vitamina B12, bem como sete alegações não autorizadas relativas ao zinco. Nenhuma das alegações não autorizadas parece corresponder às do caso em apreço.

Direito nacional

23. O artigo 3.°, n.° 1, da Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG, Lei da Concorrência Desleal) 8 estabelece que «as práticas comerciais desleais são ilegais quando são suscetíveis de afetar significativamente os interesses de concorrentes, consumidores ou outros operadores de mercado.»

24. O artigo 5.°, n.° 1, 1) , da UWG estabelece que «qualquer prática comercial enganosa constitui um ato de concorrência desleal. Uma prática comercial é enganosa quando envolve alegações inexatas, ou que induzam em erro, sobre um ou mais dos seguintes elementos: 1) as características essenciais do bem ou serviço, tais como a sua disponibilidade, natureza, desempenho, vantagens, riscos, composição, acessórios, método e data de fabrico, entrega ou serviço, funcionalidade, utilizações possíveis, quantidade, propriedades, serviço pós‑venda e tratamento das alegações, origem geográfica ou comercial, resultados esperados da sua utilização, bem como os resultados e os testes das principais características efetuados no bem ou serviço.»

25. O artigo 11.°, n.° 1 do Lebensmittel, Bedarfsgegenstände und Futtermittelgesetzbuch (LFGB, Código relativo aos géneros alimentícios, consumíveis básicos e rações para animais), 9 prevê que «é proibido comercializar géneros alimentícios com uma denominação enganosa ou com uma representação ou indicação enganosas ou promovê‑los de um modo geral ou num caso específico através de apresentações ou outras declarações enganosas. Há indução em erro em especial: 1) No caso de géneros alimentícios, denominações, indicações, apresentações, descrições ou outras declarações que possam induzir em erro quanto às suas características, nomeadamente o tipo, qualidade, composição, quantidade, prazo de validade, origem, proveniência ou método de fabrico ou de produção.»

Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais

26. A Dr. Willmar Schwabe GmbH & Co. KG, a seguir «autora», produz e distribui medicamentos à base de plantas com extrato de folhas de ginkgo, que estão autorizados para o tratamento dos sintomas de redução do desempenho mental de origem orgânica cerebral, nos quais se incluem em especial as perturbações da memória e da concentração.

27. A Queisser Pharma GmbH & Co. KG, a seguir «ré», distribui o suplemento alimentar «Doppelherz aktiv Ginkgo + B‑Vitamine + Cholin» (Doppelherz ginkgo ativo + vitamina B + colina), que consiste num total de oito substâncias, entre as quais colina, zinco, extrato de folhas de ginkgo e vitaminas B1 (tiamina), B2, B5 (ácido pantoténico) e B12.

28. Na parte anterior da embalagem exterior encontra‑se a alegação «B‑Vitamine und Zink für Gehirn, Nerven, Konzentration und Gedächtnis» (vitamina B e zinco para o cérebro, os nervos, a concentração e a memória).

29. Na parte posterior da embalagem exterior encontram‑se diversas alegações, das quais as seguintes dizem respeito às vitaminas do complexo B e ao zinco em relação ao cérebro, aos nervos, à concentração e à memória:

«A vitamina B1 e a vitamina B12 contribuem para o metabolismo energético normal e para as funções normais do sistema nervoso, bem como para a capacidade mental normal.

A vitamina B2, tal como a vitamina B1, desempenha um papel no metabolismo energético normal e no normal funcionamento do sistema nervoso. Além disso, contribui para proteger as células do stress oxidativo.

O oligoelemento zinco contribui para uma função cognitiva normal, contribuindo para proteger as células do stress oxidativo.»

30. Na parte posterior da embalagem figuram igualmente outras alegações relativas às vitaminas do complexo B noutras relações que não o cérebro, os nervos, a concentração e a memória, bem como outras alegações relativas a outras substâncias.

31. A autora intentou uma ação no Landgericht Düsseldorf (Tribunal Regional de Düsseldorf, Alemanha), com o fundamento de que a alegação na parte anterior da embalagem exterior viola o artigo 5.°, n.° 1, alínea a), o artigo 6.°, n.° 1, e o artigo 10.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1924/2006, bem como o artigo 5.°, n.° 1, da UWG e o artigo 11.°, n.° 1, do LFGB. O Landgericht Düsseldorf (Tribunal Regional, Düsseldorf) julgou a ação improcedente por sentença de 28 de agosto de 2014.

32. Por Acórdão proferido em 30 de junho de 2016 pelo Oberlandesgericht Düsseldorf (Tribunal Regional Superior, Düsseldorf, Alemanha), foi negado provimento ao recurso da autora com o fundamento de que a alegação na parte anterior da embalagem não viola nem o artigo 10.°, n.° 1, nem o artigo 10.°, n.° 3, do Regulamento.

33. O Oberlandesgericht Düsseldorf (Tribunal Regional Superior, Düsseldorf) considerou que a alegação era uma alegação de saúde geral e não específica, acompanhada de alegações de saúde específicas na parte posterior da embalagem, incluindo alegações relativas às vitaminas B1, B5 e B12, bem como ao zinco. Além disso, o Oberlandesgericht Düsseldorf (Tribunal Regional Superior, Düsseldorf) considerou que o artigo 10.°, n.° 3, do Regulamento não estabelecia requisitos específicos para a forma como as alegações específicas deviam acompanhar uma alegação geral.

34. Além disso, o Oberlandesgericht Düsseldorf (Tribunal Regional Superior, Düsseldorf) considerou que, se a alegação na parte anterior da embalagem exterior fosse considerada uma alegação de saúde específica, cumpriria os requisitos do artigo 10.°, n.° 1, uma vez que teriam sido apresentadas provas para as alegações específicas individuais na parte posterior da embalagem. No entanto, o Oberlandesgericht Düsseldorf (Tribunal Regional Superior, Düsseldorf) entendeu que apenas uma alegação relativa a funções específicas do organismo podia ser considerada como uma alegação de saúde específica, o que não era o caso aqui.

35. Quanto ao fundamento relativo ao artigo 5.°, n.° 1, da UWG e ao artigo 11.°, n.° 1, do LFGB, o Oberlandesgericht Düsseldorf (Tribunal Regional Superior, Düsseldorf) considerou que, tendo em conta as suas conclusões sobre o regulamento, não havia necessidade de abordar estas disposições.

36. A autora interpôs recurso para o órgão jurisdicional de reenvio, o Bundesgerichthof (Tribunal Federal de Justiça, Alemanha), no âmbito de um procedimento especial limitado às questões de direito. O órgão jurisdicional de reenvio confirmou, em geral, a interpretação dada pelo Oberlandesgericht Düsseldorf (Tribunal Regional Superior, Düsseldorf) ao artigo 10.°, n.° 3, do regulamento, mas que as considerações subsidiárias do artigo 10.°, n.° 1, não eram necessárias.

37. Contudo, o órgão jurisdicional de reenvio considerou que a forma como as alegações específicas deviam acompanhar uma alegação geral levantava questões de interpretação do regulamento, especialmente porque as diferentes versões linguísticas, bem como a jurisprudência anterior do órgão jurisdicional de reenvio, pareciam exigir uma ligação direta entre as alegações gerais e as específicas, tal como, por exemplo, um asterisco para remeter o leitor de uma para a outra.

38. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio considerou que o presente processo também dependeria do facto de uma alegação de saúde geral, além de ser acompanhada de alegações de saúde específicas, também ter de se basear em provas científicas, embora essas alegações de saúde gerais estejam isentas dos procedimentos de autorização do regulamento nos termos do artigo 10.°, n.° 3.

39. Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio submeteu as seguintes questões prejudiciais:

«1) Pode considerar‑se que uma referência a efeitos benéficos gerais, não específicos do nutriente ou do alimento, para uma boa saúde geral ou um bem‑estar ligado à saúde é “acompanhada” de uma alegação de saúde específica constante das listas previstas nos artigos 13.° ou 14.° do Regulamento (CE) n.° 1924/2006, na aceção do artigo 10.°, n.° 3, deste regulamento, quando essa referência se encontra na parte anterior de uma embalagem externa e as alegações permitidas na parte posterior da mesma embalagem e, segundo a perceção do público, embora as alegações estejam inequivocamente ligadas pelo seu conteúdo à referência feita na parte anterior, esta não contém nenhuma remissão clara para as alegações que se encontram na parte posterior, como, por exemplo, um asterisco?

2) No caso de referências a efeitos benéficos gerais, não específicos do nutriente ou do alimento, na aceção do artigo 10.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1924/2006, deve também existir a respetiva prova, nos termos do artigo 5.°, n.° 1, alínea a), e do artigo 6.°, n.° 1, deste regulamento?»

40. Foram apresentadas observações escritas pela autora, pela ré e pela Comissão, que também apresentaram observações durante a audiência.

Análise

Observações preliminares

41. A autora observou que as questões do órgão jurisdicional de reenvio se concentram na interpretação do artigo 10.°, n.° 3, do regulamento, ao passo que a autora alega que o Tribunal de Justiça deve igualmente abordar a interpretação do artigo 10.°, n.° 1.

42. A Comissão também sugeriu que o Tribunal de Justiça deveria tomar posição sobre a questão de saber se as alegações de saúde gerais que se referem ao efeito combinado de diversas substâncias exigem uma autorização ao abrigo do regulamento.

43. Como ponto de partida, resulta de jurisprudência assente que, nos termos do artigo 267.° TFUE, «compete apenas aos órgãos jurisdicionais nacionais apreciar a pertinência das questões que colocam ao Tribunal de Justiça, sem que as partes possam alterar o teor destas questões.» 10

44. No entanto, decorre também da jurisprudência assente que o Tribunal de Justiça pode abordar questões adicionais quando considerar que tal pode ser útil para o órgão jurisdicional de reenvio. 11

45. No caso vertente, considero que, para responder à primeira questão do órgão jurisdicional de reenvio, será necessário, em primeiro lugar, abordar a distinção entre alegações gerais e específicas, embora esta questão não tenha sido explicitamente levantada pelo órgão jurisdicional nacional.

46. Quanto à questão do efeito combinado das alegações gerais de saúde que abrangem diversas substâncias, a mesma está relacionada com a segunda questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio. Como já referi, o Tribunal de Justiça solicitou que as presentes conclusões se limitassem à primeira questão.

Primeira Questão:

47. A primeira questão prende‑se essencialmente com a forma como as alegações de saúde gerais devem ser acompanhadas de alegações de saúde específicas, mas, como já foi referido, considero que é necessário estabelecer primeiro os critérios de distinção entre alegações de saúde gerais e específicas.

Alegações de saúde específicas e gerais

48. O artigo 2.°, n.° 2, ponto 5, do Regulamento n.° 1024/2006, que define as alegações de saúde, não faculta qualquer distinção entre alegações específicas e gerais. Do mesmo modo, o artigo 5.°, n.° 1, que exige provas científicas para as alegações de saúde, e o artigo 10.°, n.° 1, que exige a utilização de uma redação autorizada para as alegações de saúde, tal como consta do Anexo do Regulamento n.° 432/2012 da Comissão, não estabelecem qualquer distinção.

49. A utilização de alegações de saúde gerais está, contudo, expressamente prevista no artigo 10.°, n.° 3, que, além disso, se lhes refere como «não específicas» e exige que sejam acompanhadas de alegações de saúde «específicas». Neste contexto, parece claro que as alegações específicas e gerais constituem partes complementares das alegações de saúde, pelo que qualquer alegação deve ser específica ou geral.

50. Esta posição é apoiada pela posição adotada pelo advogado‑geral M. Bobek no Processo Nelsons, onde este afirmou que o artigo 10.°, n.° 3, não «pretende[m] criar uma nova categoria de indicação destinada a figurar nos produtos, mas sim reconhecer dois tipos específicos de alegações de saúde ‑ genéricas e específicas ‑ que merecem um tratamento diferenciado.» 12

51. Este entendimento é ainda confirmado pelas orientações estabelecidas pela Decisão de Execução da Comissão 2013/63 que adota orientações para a execução das condições específicas das alegações de saúde no artigo 10.° do Regulamento (CE) n.° 1924/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, que estabelecem no n.° 3, parágrafo terceiro, que «[a]lgumas das alegações que foram objeto de um pedido de autorização foram consideradas, durante a sua avaliação científica, demasiado gerais ou não específicas para ser avaliadas.» Para estas alegações, este número estabelece ainda que tal «não exclui que essas alegações possam beneficiar do disposto no artigo 10.°, n.° 3, e possam, por conseguinte, ser legalmente utilizadas quando acompanhadas de uma alegação específica da lista de alegações de saúde permitidas nos termos do referido artigo.»

52. Coloca‑se assim a questão de saber se teria alguma utilidade estabelecer critérios de definição para distinguir entre alegações de saúde específicas e gerais. Para serem «legais», as alegações de saúde específicas devem ser «autorizadas» e a sua redação deve ser incluída numa lista publicada. Será recusada a autorização a uma alegação de saúde considerada demasiado geral, mas pode, no entanto, ser utilizada como alegação de saúde geral se for acompanhada de uma alegação específica legal.

53. Por conseguinte, a aplicação prática do Regulamento n.° 1924/2006 a este respeito parece exigir apenas que devam ser consideradas duas questões. A primeira é a de saber se a alegação de saúde é uma alegação específica legal constante da lista de alegações autorizadas e, se não for esse o caso, a segunda é a de saber se a alegação de saúde é acompanhada e apoiada por alegações específicas legais.

54. A questão de saber se, num caso concreto, uma alegação de saúde constitui uma alegação específica legal ou uma alegação geral fundamentada cabe ao órgão jurisdicional nacional apreciar à luz dos factos do processo. A avaliação de alegações específicas é menos complexa, uma vez que se baseia numa comparação com a lista de alegações autorizadas. A avaliação das alegações gerais é, por sua vez, um exercício um pouco mais complexo, uma vez que exige a comparação das alegações gerais com as alegações específicas que alegadamente as apoiam.

55. Nem o regulamento nem as medidas adicionais adotadas pela Comissão fornecem qualquer indicação do nível de apoio que deve ser estabelecido, embora as orientações de facto estabeleçam no n.° 3, segundo parágrafo, que «os operadores das empresas do setor alimentar têm a responsabilidade de demonstrar a ligação entre a referência aos benefícios gerais, não específicos, do alimento e a alegação de saúde específica e permitida que a acompanha.»

56. No caso em apreço, a alegação geral parece ser parcialmente apoiada por uma alegação específica autorizada relativa ao zinco, ao passo que o grau de apoio de que beneficia através de alegações específicas autorizadas relativas às vitaminas do complexo B é um exercício com maior complexidade. No entanto, como acabei de referir, esta é uma matéria que cabe ao órgão jurisdicional nacional avaliar à luz dos factos do processo e de quaisquer provas científicas ou outras relevantes, que as partes possam optar por abordar.

Alegações acompanhadas

57. A ré defende uma interpretação extensiva do termo «acompanhada», uma vez que se deve presumir que um consumidor também lê a parte posterior de uma embalagem, enquanto a autora e a Comissão defendem uma interpretação restritiva do termo «acompanhada», uma vez que o artigo 10.°, n.° 3 constitui uma exceção à regra geral do artigo 10.°, n.° 1, que exige a autorização das alegações de saúde. Estas também argumentam que, no caso em apreço, as alegações de saúde específicas, supostamente de apoio, estão misturadas numa lista mais longa de alegações diversas, dificultando, assim, a determinação de quais as alegações que se destinam a apoiar a alegação geral de saúde.

58. As orientações estabelecem, no n.° 3, primeiro parágrafo, que «[p]ara efeitos do Regulamento n.° 1924/2006, a alegação de saúde autorizada específica que acompanha a declaração que faz referência aos efeitos benéficos gerais, não específicos, para a saúde deve ser feita “junto de” ou “após” essa declaração.» 13

59. Se a redação das orientações («junto de» ou «após») for tida em conta pela interpretação literal, então sugere que a alegação de saúde específica deve ser imediatamente adjacente à alegação de saúde geral, a fim de cumprir o requisito «acompanhada» contido no artigo 10.°, n.° 3, do regulamento. Embora seja verdade que o artigo 10.°, n.° 4, prevê que possam ser adotadas orientações, as quais, em linha com o considerando 2 da Decisão de Execução da Comissão 2013/63, podem ter o objetivo de assegurar «a coerência na aplicação dessas disposições» e de «garantir maior clareza e segurança aos operadores económicos», é axiomático que, numa União fundada no respeito do Estado de direito, a efetiva redação do artigo 10.°, n.° 3, do regulamento, não possa ser alterada, corrigida ou ampliada através de orientações como estas.

60. Por conseguinte, a questão deve ser determinada exclusivamente por referência à efetiva redação do artigo 10.°, n.° 3. Por mais estreita e fina que seja a distinção, a palavra «acompanha» é, todavia, um pouco mais abrangente e ampla do que as palavras «junto de» ou «após», conforme usadas nas orientações. Assim, podemos, numa conversa do dia a dia, falar, por exemplo, de uma carta que «acompanha» um presente, mesmo que a carta esteja num envelope selado e o próprio presente embrulhado separadamente.

61. A meu ver, portanto, a utilização da palavra «acompanhar» neste contexto sugere que é suficiente que as alegações de saúde específicas exigidas pelo artigo 10.°, n.° 3, sejam claramente visíveis noutro local da embalagem. Não é necessário que as alegações de saúde específicas sejam colocadas junto de ou após ou sejam imediatamente adjacentes às alegações de saúde gerais feitas, no caso em apreço, na parte anterior da embalagem. Nem tampouco o artigo 10.°, n.° 3, contém qualquer requisito de que as alegações de saúde gerais e específicas estejam ligadas de alguma forma, por exemplo, através de um asterisco. Em vez disso, é suficiente que as alegações de saúde específicas tenham uma clara visibilidade, de modo a serem acessíveis e poderem ser lidas pelo consumidor.

62. Se se considerar que, tal como interpretado judicialmente, o artigo 10.°, n.° 3, é deficiente ou não protege adequadamente os interesses dos consumidores, então, evidentemente, cabe ao legislador da União corrigir essa deficiência. No entanto, no atual quadro jurídico, deve‑se admitir que, por uma questão de linguagem corrente, se pode dizer que uma declaração na parte posterior da embalagem do consumidor «acompanha» uma declaração na parte anterior da embalagem.

63. Este ponto de vista é apoiado pelo Acórdão Neptuno (C‑157/14) , 14 no qual o Tribunal confirmou que «ao adotar as disposições do Regulamento n.° 1924/2006 e da Diretiva 2009/54, o legislador da União considerou ser necessário garantir que o consumidor receba uma informação adequada e transparente».

64. Além disso, decorre do Acórdão Teekanne (C‑195/14) 15 que «resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que se reconhece que os consumidores, cuja decisão de comprar é, nomeadamente, determinada pela composição do produto que têm intenção de adquirir, leem em primeiro lugar a lista dos ingredientes».

65. Na minha opinião, os critérios considerados nesta jurisprudência podem ser aplicados por analogia ao caso em apreço, de modo a ser expectável que um consumidor que leia uma declaração de saúde geral na parte anterior da embalagem de um produto alimentar consulte também a informação adicional fornecida na parte posterior da embalagem, que, para além de uma lista de substâncias, pode também incluir um conjunto de alegações de saúde específicas que se destinam a apoiar a alegação de saúde geral.

66. Assim, na minha opinião, não pode ser considerado um requisito geral que um instrumento de ligação específico, como a utilização de um asterisco, seja usado para orientar o consumidor da parte anterior para a parte posterior da embalagem. No entanto, a situação torna‑se mais complexa quando a informação na parte posterior da embalagem contém uma mistura de declarações, das quais apenas algumas servem para apoiar a alegação de saúde geral na parte anterior da embalagem, tal como referido pela autora e pela Comissão.

67. Cabe ao órgão jurisdicional nacional apreciar, à luz dos factos do caso em apreço, a questão de saber se uma alegação de saúde geral é efetivamente apoiada por alegações de saúde específicas de uma forma suficientemente clara para que o consumidor a possa avaliar.

68. A este respeito, importa salientar que, no Acórdão Teekanne (C‑195/14) 16 o Tribunal de Justiça sublinhou que «o tribunal nacional deve basear‑se essencialmente nas expectativas presumidas, em relação ao referido rótulo, de um consumidor médio, normalmente informado e razoavelmente atento e avisado.»

69. Além disso, importa referir que, no caso em apreço, poderá haver um problema adicional, uma vez que várias das declarações na parte posterior da embalagem relativas à vitamina B parecem não corresponder à lista de alegações de saúde específicas autorizadas. Porém, esta é, mais uma vez, uma matéria que compete ao órgão jurisdicional nacional analisar.

Segunda questão

70. Tal como acima referido, as presentes conclusões limitam‑se a abordar a primeira questão.

71. No Processo Nelsons (C‑177/15) 17 o advogado‑geral M. Bobek concluiu que «não é necessário fornecer provas científicas diretas relativamente às alegações de saúde genéricas. Considero que essas alegações devem ser acompanhadas de alegações de saúde específicas que sejam fundamentadas em tais provas. Isto traduz‑se no fornecimento de provas indiretas da alegação genérica.»

72. Concordo com esta opinião.

Conclusão

73. Proponho ao Tribunal de Justiça que responda à primeira questão prejudicial submetida pelo Bundesgerichtshof (Tribunal Federal de Justiça, Alemanha) da seguinte forma:

1) O artigo 10.°, n.os 1 e 3, do Regulamento (CE) n.° 1924/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 2006, relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos, deve ser interpretado no sentido de que a expressão «alegações de saúde específicas» se refere a alegações que foram autorizadas nos termos do regulamento, enquanto a expressão «alegações de saúde gerais» se refere a alegações que podem ser acompanhadas de alegações de saúde específicas.

2) O artigo 10.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1924/2006 deve ser interpretado no sentido de que, para apreciar se as alegações de saúde gerais são acompanhadas de alegações de saúde específicas, é necessário apreciar, em primeiro lugar, se as alegações de saúde específicas foram autorizadas, em segundo lugar, se as alegações de saúde específicas apoiam as alegações de saúde gerais e, em terceiro lugar, se a relação entre as alegações gerais e específicas pode ser discernida por um consumidor médio, normalmente informado e razoavelmente atento e avisado.

3) Como ponto de partida, a colocação de alegações de saúde gerais na parte anterior da embalagem e a colocação de alegações de saúde específicas na parte posterior da embalagem serão suficientes para estabelecer uma relação entre as alegações, de modo a que se possa dizer que a alegação geral de saúde é «acompanhada» pela alegação de saúde específica na aceção do artigo 10.°, n.° 3. Todavia, o órgão jurisdicional nacional deve apreciar se a colocação de outras informações na embalagem pode levar a que a relação se torne insuficientemente clara para um consumidor médio, normalmente informado e razoavelmente atento e avisado.

1

Língua original: inglês.

2

Regulamento n.° 1924/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 2006, relativo às alegações nutricionais e de saúde sobre os alimentos (JO 2006, L 404, p. 9) , com a última redação introduzida pelo Regulamento (EU) da Comissão 2019/343, de 28 de fevereiro de 2019. Os factos do presente processo estão abrangidos pela versão consolidada do regulamento, publicada em 13 de dezembro de 2014 como Documento 02006R1924‑20141213.

3

EU:C:2016:474. O Tribunal de Justiça não teve oportunidade de abordar a questão no Acórdão de 23 de novembro de 2016, Nelsons (C‑177/15, EU:C:2016:888) .

4

Regulamento (UE) n.° 432/2012 da Comissão, de 16 de maio de 2012, que estabelece uma lista de alegações de saúde permitidas relativas a alimentos que não referem a redução de um risco de doença ou o desenvolvimento e a saúde das crianças (JO 2012, L 136, p. 1) , com a última redação que lhe foi dada pelo Regulamento (UE) 2017/1407 da Comissão. Os factos do presente processo são abrangidos pela versão consolidada do regulamento publicada em 13 de maio de 2014 como documento 02012R0432‑20140513.

5

Decisão de Execução da Comissão, de 24 de janeiro de 2013, que adota orientações para a execução das condições específicas das alegações de saúde previstas no artigo 10.° do Regulamento (CE) n.° 1924/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2013, L 22, p 25) .

7

V. http://ec.europa.eu/food/safety/labelling_nutrition/claims/register/public/.

8

Na sua versão aplicável ao litígio no processo principal.

9

Na sua versão aplicável ao litígio no processo principal

10

Acórdão de 6 de março de 2003, Kaba (C‑466/00, EU:C:2003:127, n.° 40 e jurisprudência referida).

11

V. Acórdão de 17 de dezembro de 2015, Neptune Distribution (C‑157/17, EU:C:2018:823, n.° 33, e jurisprudência referida(, bem como Acórdão de 7 de agosto de 2018, Smith (C‑122/17, EU:C:2018:631, n.° 34) .

12

Conclusões do advogado‑geral M. Bobek no Processo Nelsons GmbH/Ayonnax Nutripharm GmbH e Bachblütentreff Ltd, C‑177/15, EU:C:2016:474, n.° 56.

13

O mesmo decorre da versão alemã das Orientações, segundo a qual «für die Zwecke der Verordnung sollte die dem Verweis auf allgemeine, nichtspezifische Vorteile für die Gesundheit beigefügte zugelassene spezielle gesundheitsbezogene Angabe neben oder unter diesem Verweis angebracht werden.»

14

Acórdão de 17 de dezembro de 2015, EU:C:2015:823, n.° 51.

15

Acórdão de 4 de junho de 2015, Teekanne, C‑195/14, EU:C:2015:361, n.° 37.

16

Acórdão de 4 de junho de 2015, EU:C:2015:361, n.° 36.

17

Conclusões do advogado‑geral M. Bobek no Processo Nelsons GmbH/Ayonnax Nutripharm GmbH e Bachblütentreff Ltd, C‑177/15, EU:C:2016:474, n.° 71.

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