Sumário

1) O princípio da não discriminação, conforme previsto no artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 2009/72/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 2003/54/CE, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que institui impostos sobre a produção e o armazenamento de combustível e de resíduos nucleares, como os que estão em causa nos processos principais, que incidem exclusivamente sobre as empresas de produção de eletricidade que utilizam energia nuclear e cujo objetivo principal não consiste em proteger o ambiente, mas sim em aumentar o volume das receitas do sistema financeiro da eletricidade.

2) O artigo 3.°, n.° 2, da Diretiva 2009/72 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional, como a que está em causa nos processos principais, quando o objetivo ambiental e as características dos impostos ambientais por ela previstos não são materializados na parte vinculativa dessa legislação.

Decisão

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)

7 de novembro de 2019 (*)

«Reenvio prejudicial – Princípio do poluidor‑pagador – Regras comuns para o mercado interno da eletricidade – Diretiva 2009/72/CE – Artigo 3.°, n.os 1 e 2 – Princípio da não discriminação – Financiamento do défice tarifário – Impostos que incidem exclusivamente sobre as empresas que utilizam energia nuclear para produzir eletricidade»

Nos processos apensos C‑80/18 a C‑83/18,

que têm por objeto quatro pedidos de decisão prejudicial nos termos do artigo 267.° TFUE, apresentados pelo Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha), por Decisões de 27 de junho de 2017 e de 10 e 18 de julho de 2017, entrados no Tribunal de Justiça em 6 de fevereiro de 2018 e em 7 de fevereiro de 2018, nos processos

Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) (C‑80/18) ,

Endesa Generación SA (C‑82/18)

contra

Administración General del Estado,

Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑80/18 e C‑82/18) ,

e

Endesa Generación SA (C‑81/18) ,

Iberdrola Generación Nuclear SAU (C‑83/18)

contra

Administración General del Estado (C‑81/18 e C‑83/18) ,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

composto por: E. Regan, presidente de secção, I. Jarukaitis, E. Juhász, M. Ilešič e C. Lycourgos (relator), juízes,

advogado‑geral: G. Hogan,

secretário: L. Carrasco Marco, administradora,

vistos os autos e após a audiência de 28 de fevereiro de 2019,

vistas as observações apresentadas:

– em representação da Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA), por J. C. García Muñoz e J. M. Mohedano Fuertes, abogados, assistidos por M. C. Villaescusa Sanz, procuradora,

– em representação da Endesa Generación SA, por J. L. Buendía Sierra, F. J. López Villalta y Peinado, E. Gardeta González, J. M. Cobos Gómez e A. Lamadrid de Pablo, abogados,

– em representação da Iberdrola Generación Nuclear SAU, por J. Ruiz Calzado, J. Domínguez Pérez e L. Cazorla Prieto, abogados, assistidos por J. L. Martín Jaureguibeitia, procurador,

– em representação do Governo espanhol, por A. Rubio González e V. Ester Casas, na qualidade de agentes,

– em representação da Comissão Europeia, por O. Beynet, S. Pardo Quintillán e C. Hermes, na qualidade de agentes,

ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 8 de maio de 2019,

profere o presente

Acórdão

1 Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação do artigo 191.°, n.° 2, TFUE, do artigo 3.°, n.os 1 e 2, da Diretiva 2009/72/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 2003/54/CE (JO 2009, L 211, p. 55) , dos artigos 3.° e 5.° da Diretiva 2005/89/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de janeiro de 2006, relativa a medidas destinadas a garantir a segurança do fornecimento de eletricidade e o investimento em infraestruturas (JO 2006, L 33, p. 22) , e dos artigos 20.° e 21.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).

2 Estes pedidos foram apresentados no âmbito de litígios que opõem, por um lado, a Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) e a Endesa Generación SA à Iberdrola Generación Nuclear SAU e à Administración General del Estado (Administração Geral do Estado, Espanha) e, por outro, a Endesa Generación e a Iberdrola Generación Nuclear a esta Administração, a propósito da legalidade dos impostos sobre a produção de combustível irradiado e de resíduos radioativos resultantes da produção de eletricidade nuclear, bem como sobre o armazenamento desse combustível nuclear e desses resíduos em instalações centralizadas (a seguir «impostos sobre a energia nuclear»).

Quadro jurídico

Direito da União

Diretiva 2005/89

3 O artigo 3.°, n.os 1 e 4, da Diretiva 2005/89 previa:

«1. Os Estados‑Membros devem garantir um elevado nível de segurança no fornecimento de eletricidade, tomando as medidas necessárias para favorecer um clima de investimento estável, definindo as funções e responsabilidades das autoridades competentes – incluindo as entidades reguladoras, se for caso disso – e de todos os intervenientes no mercado relevantes e publicando informações a esse respeito. [...]

[...]

4. Os Estados‑Membros devem garantir que nenhuma medida adotada nos termos da presente diretiva seja discriminatória ou implique encargos exagerados para os intervenientes no mercado, incluindo os novos intervenientes no mercado e as empresas com pequenas partes de mercado. [...]»

4 O artigo 5.°, n.° 1, desta diretiva dispunha:

«Os Estados‑Membros devem tomar as medidas adequadas para manter o equilíbrio entre a procura de eletricidade e a disponibilidade de capacidade de produção.

[...]»

5 A Diretiva 2005/89 foi revogada pelo Regulamento (UE) 2019/941 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019 (JO 2019, L 158, p. 1) .

Diretiva 2009/72

6 O artigo 1.° da Diretiva 2009/72 prevê:

«A presente diretiva estabelece regras comuns para a produção, transporte, distribuição e comercialização de eletricidade, bem como regras para a proteção dos consumidores, a fim de melhorar e integrar mercados da energia competitivos na Comunidade. Define as normas relativas à organização e ao funcionamento do setor da eletricidade e ao acesso aberto ao mercado, bem como os critérios e procedimentos aplicáveis aos concursos, à concessão de autorizações e à exploração das redes. Define ainda as obrigações de serviço universal e os direitos dos consumidores de eletricidade e clarifica as obrigações em matéria de concorrência.»

7 O artigo 3.° desta diretiva, sob a epígrafe «Obrigações de serviço público e proteção dos consumidores», dispõe, nos seus n.os 1 e 2:

«1. Os Estados‑Membros devem assegurar, com base na sua organização institucional e no respeito pelo princípio da subsidiariedade, que, sem prejuízo do disposto no n.° 2, as empresas de eletricidade sejam exploradas de acordo com os princípios constantes da presente diretiva, na perspetiva da realização de um mercado de eletricidade competitivo, seguro e sustentável do ponto de vista ambiental, e não devem discriminar essas empresas no que respeita a direitos ou obrigações.

2. Tendo plenamente em conta as disposições aplicáveis do Tratado, nomeadamente o artigo 86.°, os Estados‑Membros podem impor às empresas do setor da eletricidade, no interesse económico geral, obrigações de serviço público, nomeadamente em matéria de segurança, incluindo a segurança do fornecimento, de regularidade, de qualidade e de preço dos fornecimentos, assim como de proteção do ambiente, incluindo a eficiência energética, a energia a partir de fontes renováveis e a proteção do clima. Essas obrigações devem ser claramente definidas, transparentes, não discriminatórias, verificáveis e garantir a igualdade de acesso das empresas do setor da energia elétrica da Comunidade aos consumidores nacionais. [...]»

Direito espanhol

8 O preâmbulo da Ley 15/2012 de medidas fiscales para la sostenibilidad energética (Lei n.° 15/2012, relativa a medidas fiscais para a sustentabilidade energética), de 27 de dezembro de 2012 (BOE n.° 312, de 28 de dezembro de 2012, p. 88081, a seguir «Lei fiscal da energia»), expõe:

«A presente lei tem por objetivo harmonizar o nosso sistema fiscal através de uma utilização mais eficiente e que respeite o ambiente e o desenvolvimento sustentável [...].

[…]

Esta lei baseia‑se principalmente no artigo 45.° da Constituição [...].

Assim, um dos eixos da presente reforma fiscal é a internalização dos custos ambientais resultantes da produção de eletricidade [...].

A presente lei deve servir de estímulo para uma melhoria dos níveis internos de eficiência energética, assegurando ao mesmo tempo uma melhor gestão dos recursos naturais e continuando a reforçar o novo modelo de desenvolvimento sustentável, tanto do ponto de vista económico e social como ambiental.

[...]

Para o efeito, são regulados pela presente lei três novos impostos: [...] o imposto sobre a produção de combustível irradiado e de resíduos radioativos resultantes da produção de energia nuclear e o imposto sobre o armazenamento de combustível irradiado e de resíduos radioativos em instalações centralizadas [...].

[...]

A produção de energia elétrica que utiliza energia nuclear pressupõe a aceitação pela sociedade de um certo número de obrigações e de encargos que decorrem das características específicas deste tipo de energia, cujo impacto económico é difícil de avaliar. A sociedade deve assumir uma série de responsabilidades resultantes de aspetos específicos desta produção, tais como a gestão dos resíduos radioativos e a eventual utilização de materiais para fins não pacíficos.

[...] A avaliação do custo total do desmantelamento das instalações nucleares e a gestão dos resíduos radioativos finais continuam a apresentar um grau de incerteza significativo, o que acabará por afetar a sociedade após a cessação do funcionamento das centrais nucleares, em especial no que diz respeito à gestão definitiva do combustível irradiado e dos resíduos de alta atividade. [...]

Assim, tendo em conta o longo tempo de vida de certos resíduos radioativos que se estende ao longo de gerações, é necessário estabelecer, após a sua gestão definitiva, as medidas necessárias para impedir que um agente externo provoque a sua disseminação no ambiente ou quaisquer outros efeitos adversos, o que exigirá um acompanhamento institucional a longo prazo, cuja responsabilidade pertence ao Estado. [...]

Outra característica que distingue a indústria de produção de energia nuclear é a utilização e produção de materiais que devem ser rigorosamente controlados, a fim de evitar a sua utilização para fins não pacíficos ou para qualquer outro tipo de ato malicioso com recurso aos mesmos, o que obriga a Espanha [...] a assumir a consequente responsabilidade e, por conseguinte, a disponibilizar recursos para lhes fazer face.

Assim, o Estado é responsável por disponibilizar os recursos necessários para manter operacionais os planos de emergência nuclear [...].

Tendo em conta o que precede, é justificada a aplicação de encargos sobre a produção de combustível irradiado e de resíduos radioativos nas instalações nucleares, bem como sobre o seu armazenamento em instalações centrais, a fim de compensar os custos suportados pela sociedade em consequência dessa produção.»

9 Nos termos do artigo 12.° da Lei fiscal da energia, intitulado «Natureza»:

«O imposto sobre a produção de combustível irradiado e de resíduos radioativos resultantes da produção de eletricidade nuclear e o imposto sobre o armazenamento de combustível irradiado e de resíduos radioativos em instalações centrais são impostos diretos de natureza real que incidem sobre as atividades que, integrando o respetivo facto gerador do imposto, se encontram definidas nos artigos 15.° e 19.° da presente lei.»

10 O artigo 15.° desta lei prevê:

«Constitui o facto gerador do imposto, a produção de combustível irradiado e os resíduos radioativos resultantes da produção de eletricidade nuclear.»

11 O artigo 16.° da referida lei dispõe:

«1. São sujeitos passivos, as pessoas singulares e coletivas e as entidades a que se refere o artigo 35.°, n.° 4, da Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria [Lei n.° 58/2003, de 17 de dezembro de 2003, relativa ao Código Geral dos Impostos], que exerçam uma das atividades referidas no artigo 15.°

2. São solidariamente responsáveis pela dívida fiscal relativa ao imposto, os proprietários das instalações nucleares que produzem o facto gerador do imposto, se não forem os seus operadores.»

12 Nos termos do artigo 17.° da Lei fiscal da energia:

«1. Constitui a base tributável do imposto sobre a produção de combustível irradiado e de resíduos radioativos resultantes da produção de energia nuclear:

a) os quilogramas de metal pesado contidos no combustível nuclear produzido durante o período tributável, entendendo‑se que o metal pesado é o urânio e o plutónio contido, e que o combustível irradiado é o combustível nuclear irradiado no reator que dele foi definitivamente extraído durante o período tributável;

b) os metros cúbicos de resíduos radioativos de média, baixa e muito baixa atividade produzidos, que foram acondicionados durante o período tributável para armazenamento temporário no local da instalação.

2. A base tributável definida no presente artigo é determinada para cada instalação em que se exerçam as atividades que constituem o facto gerador deste imposto.»

13 O artigo 18.° desta lei prevê:

«O montante do imposto resulta da aplicação à base tributável das seguintes taxas:

a) para a produção de combustível irradiado a partir da produção de eletricidade nuclear, referida no artigo 17.°, n.° 1, alínea a), a taxa é de 2 190 euros por quilograma de metal pesado;

b) para a produção de resíduos radioativos referida o artigo 17.°, n.° 1, alínea b):

1. para os resíduos radioativos de baixa e média atividade, a taxa é de 6 000 euros por metro cúbico;

2. para os resíduos radioativos de muito baixa atividade, a taxa é de 1 000 euros por metro cúbico.»

14 O artigo 19.° da referida lei dispõe:

«Constitui o facto gerador do imposto, a atividade de armazenamento de combustível irradiado e de resíduos radioativos numa instalação centralizada.

Para efeitos deste imposto, entende‑se por armazenamento de combustível irradiado e de resíduos radioativos, qualquer atividade que consista na sua imobilização temporária ou permanente, independentemente da sua forma, e por instalação centralizada, uma instalação que possa armazenar esses materiais provenientes de diferentes instalações ou origens.»

15 O artigo 21.° da Lei fiscal da energia define contribuintes como «as pessoas singulares ou coletivas e as entidades a que se refere o artigo 35.°, n.° 4, da Lei n.° 58/2003, de 17 de dezembro de 2003, que sejam titulares de instalações em que se realizem as atividades referidas no artigo 19.°»

16 Nos termos do artigo 22.° desta lei:

«1. Constitui a base tributável do imposto sobre o armazenamento de combustível irradiado e de resíduos radioativos em instalações centralizadas:

a) a diferença entre o peso do metal pesado contido no combustível irradiado armazenado no final e no início do período tributável, expresso em quilogramas;

b) a diferença entre o volume de resíduos radioativos de alta atividade, diferentes do combustível irradiado, ou de média atividade e longa duração, armazenados entre o final e o início do período tributável, expressa em metros cúbicos;

c) o volume de resíduos radioativos de média atividade não incluídos na alínea b), e de resíduos de baixa ou muito baixa atividade, colocados na instalação para armazenamento durante o período tributável, expresso em metros cúbicos.

2. A base tributável definida neste artigo é determinada para cada instalação em que se exerçam as atividades que constituem o facto gerador deste imposto.»

17 O artigo 24.° da referida lei dispõe:

«1. O montante do imposto resulta da aplicação à base tributável, ou à base líquida tributável em conformidade com o artigo 23.°, das seguintes taxas:

a) para o armazenamento de combustível irradiado a que se refere o artigo 22.°, n.° 1, alínea a), a taxa é de 70 euros por quilograma de metal pesado;

b) para o armazenamento de resíduos radioativos a que se refere o artigo 22.°, n.° 1, alínea b), a taxa é de 30 000 euros por metro cúbico de resíduos radioativos;

c) para o armazenamento de resíduos radioativos a que se refere o artigo 22.°, n.° 1, alínea c):

1. para os resíduos radioativos de baixa e média atividade, a taxa é de 10 000 euros por metro cúbico;

2. para os resíduos radioativos de muito baixa atividade, a taxa é de 2 000 euros por metro cúbico.»

18 O artigo 26.° da Lei fiscal da energia enuncia:

«1. Os contribuintes são obrigados a autoliquidar o imposto e a pagar o seu montante nos primeiros 20 dias de calendário subsequentes ao momento em que o imposto se torna exigível, de acordo com as regras e modelos estabelecidos pelo ministro das Finanças e da Administração Pública.

2. No decurso dos 20 primeiros dias de abril, julho e outubro, os contribuintes que realizem o facto gerador do imposto referido nos artigos 15.° e 19.° são obrigados a efetuar um pagamento fracionado por conta da liquidação correspondente ao período tributável em curso, de acordo com as normas e modelos estabelecidos pelo ministro das Finanças e da Administração Pública.

O montante dos pagamentos fracionados é calculado em função dos critérios que determinam a base tributável do trimestre civil anterior ao início do prazo de realização de cada um dos pagamentos fracionados, e mediante aplicação da taxa de imposto, consoante o caso, referida nos artigos 18. E 24.° da lei.»

19 A segunda disposição adicional da Lei n.° 15/2012, relativa aos custos do sistema elétrico, dispõe:

«Nas leis dos orçamentos gerais do Estado de cada ano será previsto o financiamento dos custos do sistema elétrico previstos no artigo 16.° da Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Setor Elétrico [Lei n.° 54/1997, de 27 de novembro de 1997, relativa ao setor elétrico], num montante equivalente à soma das seguintes parcelas:

a) a estimativa da receita anual cobrada que cabe ao Estado a título dos impostos e taxas previstos na presente lei;

b) produto estimado do leilão dos direitos de emissão de gases com efeito de estufa, num valor máximo de 500 milhões de euros.»

20 A Ley 16/2013, por la que se establecen determinadas medidas en materia de fiscalidad medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras (Lei n.° 16/2013, que estabelece determinadas medidas em matéria de fiscalidade ambiental e que adota outras medidas fiscais e financeiras, de 29 de outubro de 2013) (BOE n.° 260, de 30 de outubro de 2013, p. 87528) , estabeleceu determinadas medidas em matéria de fiscalidade ambiental que alteram parcialmente a Lei fiscal da energia, instituindo atualmente três impostos em vez dos dois impostos anteriores, nomeadamente um imposto sobre a produção de combustível nuclear, um imposto sobre a produção de resíduos radioativos resultantes da produção de eletricidade nuclear e um imposto sobre o armazenamento.

Litígios nos processos principais e questões prejudiciais

21 As recorrentes nos processos principais são empresas que produzem eletricidade nuclear. Interpuseram recursos na Audiencia Nacional (Audiência Nacional, Espanha) pedindo a anulação da Orden HAP/538/2013, de 5 de abril, por la que se aprueban los modelos 584 «Impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica. Autoliquidación y pagos fraccionados» y 585 «Impuesto sobre el almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas. Autoliquidación y pagos fraccionados», y se establece la forma y procedimiento para su presentación (Despacho HAP/538/2013, de 5 de abril de 2013, que aprova os modelos 584, «Imposto sobre a produção de combustível irradiado e resíduos radioativos resultantes da produção de eletricidade nuclear. Autoliquidação e pagamentos fracionados» e 585 «Imposto sobre o armazenamento de combustível irradiado e resíduos radioativos em instalações centralizadas. Autoliquidação e pagamentos fracionados»), e estabelece a forma e o procedimento para a sua apresentação.

22 Tendo sido negado provimento aos seus recursos, estas sociedades recorreram para o órgão jurisdicional de reenvio.

23 Este órgão jurisdicional expõe que o despacho cuja anulação é pedida foi adotado com fundamento na Lei fiscal da energia que prevê estes impostos sobre a energia nuclear. Precisa que, para se pronunciar sobre a legalidade deste despacho, deve determinar se as obrigações previstas nesta lei são ou não contrárias ao direito da União, em especial às normas e aos princípios que regem o mercado da eletricidade. Considera que os impostos sobre a energia nuclear fazem parte do domínio da fiscalidade da energia, embora não incidam sobre a produção da eletricidade propriamente dita, mas sobre o combustível utilizado para a sua produção e os resíduos que gera. Uma vez que os pagamentos que resultam destes impostos dizem respeito à produção e ao armazenamento deste combustível e dos resíduos nucleares derivados, o órgão jurisdicional de reenvio considera que os mesmos dizem respeito à produção de eletricidade propriamente dita e que afetam, consequentemente, as empresas produtoras de eletricidade.

24 Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o objetivo dos referidos impostos consiste em aumentar o volume das receitas do sistema financeiro da eletricidade de modo a que os produtores de eletricidade suportem um encargo maior do que os outros produtores de eletricidade no financiamento do «défice tarifário», défice este que corresponde à diferença entre as receitas que as empresas de eletricidade espanholas recebem dos consumidores e os custos de fornecimento de eletricidade reconhecidos pela legislação nacional.

25 Este órgão jurisdicional considera que a livre concorrência no mercado da eletricidade é distorcida se certas empresas são tributadas em função da sua forma de produção, mesmo que o imposto não incida diretamente sobre a produção de eletricidade propriamente dita, mas sobre o combustível, os resíduos e o armazenamento dos meios utilizados para esse fim, sem justificação objetiva. Além disso, essa diferença de tratamento pode ser contrária ao direito da União se se demonstrar que esta tributação não se baseia na proteção do ambiente e que foi introduzida por motivos exclusivamente relacionados com o défice tarifário.

26 Nestas circunstâncias, o Tribunal Supremo (Supremo Tribunal, Espanha) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais, que são idênticas nos quatro processos apensos C‑80/18 a C‑83/18:

«1) O princípio do “poluidor‑pagador”, consagrado no artigo 191.°, n.° 2, [TFUE], em conjugação com os artigos 20.° e 21.° da [Carta], que estabelecem como princípios fundamentais a igualdade e a não discriminação, refletidos nas regras estabelecidas na Diretiva [2009/72], artigo 3.°, n.os 1 e 2, na medida em que prossegue, entre outras finalidades, a realização de um mercado de eletricidade competitivo e não discriminatório, apenas condicionável por motivos de interesse económico geral, incluindo a proteção do ambiente, opõe‑se ao estabelecimento de impostos que incidam exclusivamente sobre as empresas de produção de energia elétrica que utilizam energia nuclear, quando a finalidade principal dos referidos impostos não tem caráter ambiental mas sim o aumento das receitas do sistema financeiro da energia elétrica de modo que estas empresas suportem uma proporção maior do financiamento do défice tarifário relativamente a outras empresas que realizam a mesma atividade?

2) Num mercado de eletricidade competitivo e não discriminatório, permite a legislação europeia a aplicação de impostos ambientais com fundamento na concomitante carga poluente própria da atividade nuclear sem estabelecer nenhuma concretização legislativa, isto é, quando se pretende fundamentar no preâmbulo da lei, de modo que, no que diz respeito ao imposto sobre a produção de combustível irradiado e resíduos radioativos, a internalização dos custos a cobrir é omitida no texto legal com força normativa, e, relativamente ao armazenamento de resíduos radioativos, também se verifica a ausência de concretização, uma vez que os custos de gestão e armazenamento já se encontram cobertos por outros tributos, e quando, além disso, o destino da receita não se encontra previsto de modo claro e as empresas referidas se veem obrigadas a suportar a responsabilidade civil resultante até 1 200 milhões [de euros]?

3) É cumprida a exigência prevista no n.° 2 do artigo 3.° da referida diretiva de que as obrigações que podem ser impostas no interesse económico geral, incluindo a proteção do ambiente, estejam claramente definidas, sejam transparentes, não discriminatórias e verificáveis, quando a finalidade ambiental e os elementos característicos que definem os impostos ambientais não têm concretização na parte da disposição legal com força jurídica?

4) Os princípios do “poluidor‑pagador” do artigo 191.°, n.° 2, [TFUE], da igualdade e da não discriminação dos artigos 20.° e 21.° da [Carta] e os artigos 3.° e 5.° da Diretiva [2005/89], na medida em que pretendem assegurar “o bom funcionamento do mercado interno da eletricidade”, instando os Estados‑Membros a garantir “que nenhuma medida adotada nos termos da presente diretiva seja discriminatória ou implique encargos exagerados para os intervenientes no mercado”, opõem‑se a uma legislação nacional que impõe à totalidade das empresas do setor da eletricidade o financiamento do défice tarifário, mas aplica encargos fiscais de particular intensidade às empresas de eletricidade nuclear (com exceção das hidroelétricas consideradas de caráter renovável), impondo às mesmas um maior peso contributivo relativamente a outras que operam no mercado energético sem terem que suportar estes encargos, algumas das quais são mais poluentes, fundamentando‑os em razões relativas à proteção do ambiente como os riscos e incertezas inerentes às atividades nucleares, sem concretização dos custos, sem estabelecer o destino de proteção ambiental da receita, estando a gestão e o armazenamento dos resíduos cobertos por outros encargos fiscais e assumindo as empresas de eletricidade nuclear a responsabilidade civil, distorcendo a concorrência decorrente das exigências do mercado interno liberalizado ao favorecerem outros operadores produtores de eletricidade que não têm que suportar impostos ambientais quando utilizam fontes de produção mais poluentes?

5) É contrário ao artigo 191.°, n.° 2, [TFUE], “princípio do poluidor‑pagador”, um imposto sobre a produção de combustível irradiado e resíduos radioativos resultantes da produção de eletricidade nuclear, aplicado apenas à indústria de produção de energia nuclear, não incidente sobre qualquer outro setor que pudesse produzir os referidos resíduos que, neste contexto, deixe sem tributação outras empresas que realizam uma atividade utilizando material ou fontes nucleares, apesar de dizer respeito ao aspeto ambiental a proteger?»

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à admissibilidade

27 Em primeiro lugar, na medida em que a primeira, quarta e quinta questões dizem respeito à interpretação do princípio do poluidor‑pagador, conforme previsto no artigo 191.°, n.° 2, TFUE, importa recordar que esta disposição prevê que a política da União no domínio do ambiente tem por objetivo atingir um nível de proteção elevado e se baseia, nomeadamente, no princípio do poluidor‑pagador. A referida disposição limita‑se, assim, a definir os objetivos gerais da União no domínio do ambiente, visto que o artigo 192.° TFUE deixa ao Parlamento Europeu e ao Conselho da União Europeia, decidindo em consonância com o processo legislativo ordinário, a competência para decidir da ação a empreender com vista à realização desses objetivos (Acórdão de 4 de março de 2015, Fipa Group e o., C‑534/13, EU:C:2015:140, n.° 39 e jurisprudência referida).

28 Consequentemente, uma vez que o artigo 191.°, n.° 2, TFUE é dirigido à ação da União, não pode ser invocado enquanto tal pelos particulares para afastar a aplicação de legislação nacional suscetível de regular um domínio incluído na política ambiental, quando não seja aplicável legislação da União aprovada com base no artigo 192.° TFUE, que abranja especificamente a situação em causa (Acórdão de 4 de março de 2015, Fipa Group e o., C‑534/13, EU:C:2015:140, n.° 40 e jurisprudência referida).

29 Ora, importa observar que nem a Diretiva 2009/72 nem a Diretiva 2005/89, invocadas pelo órgão jurisdicional de reenvio nas suas questões, foram adotadas com base no artigo 175.° CE (atual artigo 192.° TFUE).

30 Por conseguinte, uma vez que o artigo 191.°, n.° 2, TFUE não é suscetível de aplicação nos processos principais, na medida em que não foi implementado nem pela Diretiva 2009/72 nem pela Diretiva 2005/89, há que considerar inadmissíveis, devido à sua manifesta falta de relevância para a decisão dos litígios nos processos principais, a quinta questão prejudicial bem como a primeira e quarta questões prejudiciais na parte em que dizem respeito a esta disposição.

31 Em segundo lugar, importa notar que, como sublinhou a Comissão Europeia nas suas observações escritas, o órgão jurisdicional de reenvio não indica as razões pelas quais os artigos 3.° e 5.° da Diretiva 2005/89, visados na quarta questão prejudicial, que enunciam medidas destinadas a garantir a segurança do fornecimento de eletricidade e um equilíbrio entre a procura de eletricidade e a capacidade de produção disponível, são pertinentes para efeitos dos processos principais.

32 Ora, é jurisprudência constante que o processo instituído pelo artigo 267.° TFUE é um instrumento de cooperação entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais nacionais, graças ao qual o primeiro fornece aos segundos os elementos de interpretação do direito da União que lhes são necessários para a resolução do litígio que lhes cabe decidir (Acórdão de 5 de julho de 2016, Ognyanov, C‑614/14, EU:C:2016:514, n.° 16 e jurisprudência referida).

33 As exigências relativas ao conteúdo de um pedido de decisão prejudicial figuram expressamente no artigo 94.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, que é suposto o órgão jurisdicional de reenvio conhecer e respeitar escrupulosamente, no quadro da cooperação instituída pelo artigo 267.° TFUE (Acórdão de 5 de julho de 2016, Ognyanov, C‑614/14, EU:C:2016:514, n.° 19 e jurisprudência referida).

34 A este respeito, o pedido de decisão prejudicial deve conter, em conformidade com o artigo 94.°, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a exposição das razões que conduziram o órgão jurisdicional de reenvio a interrogar‑se sobre a interpretação de certas disposições do direito da União, bem como o nexo que esse órgão jurisdicional estabelece entre essas disposições e a legislação nacional aplicável ao litígio no processo principal.

35 Nos casos em apreço, importa notar que as decisões de reenvio não contêm nem a exposição exigida nem uma explicação relativa ao eventual nexo que possa existir entre as disposições da Diretiva 2005/89 e a legislação nacional em causa nos processos principais, o que priva o Tribunal de Justiça da possibilidade de verificar a aplicabilidade desta diretiva aos litígios nos processos principais e de dar uma resposta útil ao órgão jurisdicional de reenvio no que respeita à quarta questão.

36 Além disso, esta falta de informação não permite ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se, no âmbito desta quarta questão, sobre a aplicabilidade dos artigos 20.° e 21.° da Carta.

37 A este respeito, importa recordar que o artigo 51.°, n.° 1, da Carta prevê que as disposições desta têm por destinatários os Estados‑Membros apenas quando apliquem o direito da União.

38 O artigo 51.°, n.° 1, da Carta confirma a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça segundo a qual os direitos fundamentais garantidos pela ordem jurídica da União são aplicáveis em todas as situações reguladas pelo direito da União, mas não fora dessas situações (v., nomeadamente, Acórdão de 6 de outubro de 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, n.° 26 e jurisprudência referida).

39 Assim, quando uma situação jurídica não está abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União, o Tribunal de Justiça não tem competência para dela conhecer, e as disposições da Carta eventualmente invocadas não podem, só por si, fundamentar essa competência (Acórdão de 6 de outubro de 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, n.° 27 e jurisprudência referida).

40 Logo, no âmbito da quarta questão, a aplicabilidade dos artigos 20.° e 21.° da Carta só poderia ser constatada se as outras disposições do direito da União ali referidas fossem aplicáveis nos processos principais. Ora, pelas razões expostas nos n.os 27 a 35 do presente acórdão, a quarta questão é inadmissível na medida em que diz respeito a estas outras disposições, dado que não se afigura que estas possam ser aplicáveis aos litígios nos processos principais.

41 Daqui decorre que a quarta questão prejudicial é inadmissível na sua totalidade.

42 Resulta do que precede que há que considerar inadmissíveis, por um lado, a quarta e quinta questões prejudiciais e, por outro, a primeira questão prejudicial, na parte em que diz respeito ao artigo 191.°, n.° 2, TFUE.

43 Por conseguinte, só há que responder à primeira questão, na parte em que diz respeito à interpretação do artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 2009/72, bem como à segunda e terceira questões.

Quanto à primeira e segunda questões

44 Com a primeira e segunda questões, que devem ser examinadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 20.° e 21.° da Carta bem como o artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 2009/72 devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional, como a que está em causa nos processos principais, que institui impostos sobre a produção e o armazenamento de combustível e de resíduos nucleares, que incidem exclusivamente sobre as empresas de produção de eletricidade que utilizam energia nuclear e cujo objetivo principal não consiste em proteger o ambiente, mas sim em aumentar o volume das receitas do sistema financeiro da eletricidade.

45 Para responder às questões submetidas, é necessário examinar, em primeiro lugar, o âmbito de aplicação do artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 2009/72.

46 Nos termos desta disposição, os Estados‑Membros devem assegurar, com base na sua organização institucional e no respeito pelo princípio da subsidiariedade, que, sem prejuízo do disposto no n.° 2, as empresas de eletricidade sejam exploradas de acordo com os princípios constantes desta diretiva, na perspetiva da realização de um mercado de eletricidade competitivo, seguro e sustentável do ponto de vista ambiental, e não devem discriminar essas empresas no que respeita a direitos ou obrigações.

47 Importa salientar que este artigo 3.°, n.° 1, consagra, no domínio do mercado interno da eletricidade, o princípio geral da não discriminação, que é parte integrante dos princípios gerais do direito da União. Ora, o Tribunal de Justiça já declarou que este princípio vincula os Estados‑Membros quando a situação nacional em causa no processo principal está abrangida pelo âmbito de aplicação do direito da União (v., neste sentido, Acórdãos de 11 de julho de 2006, Chacón Navas, C‑13/05, EU:C:2006:456, n.° 56, e de 19 de janeiro de 2010, Kücükdeveci, C‑555/07, EU:C:2010:21, n.os 21 e 23) .

48 Nos casos em apreço, importa sublinhar que, na medida em que resulta dos elementos de que o Tribunal de Justiça dispõe, por um lado, que as situações em causa nos processos principais são puramente internas, no sentido de que são desprovidas de qualquer elemento transfronteiriço, e que, por outro, os impostos sobre a energia nuclear em causa constituem medidas de natureza fiscal, o princípio da não discriminação, conforme previsto no artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 2009/72, só é aplicável a estes impostos se se puder considerar que esta diretiva visa a aproximação das disposições fiscais dos Estados‑Membros.

49 A este respeito, como observou o advogado‑geral no n.° 35 das suas conclusões, importa observar que consistindo o objetivo da Diretiva 2009/72 em realizar um mercado interno da eletricidade, o legislador da União recorreu ao processo legislativo ordinário previsto no artigo 95.°, n.° 1, CE (atual artigo 114.°, n.° 1, TFUE) para a adoção de medidas relativas à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados‑Membros no estabelecimento e funcionamento do mercado interno.

50 Contudo, em conformidade com a própria redação do artigo 95.°, n.° 2, CE (atual artigo 114.°, n.° 2, TFUE), este artigo 95.°, n.° 1 (atual artigo 114.°, n.° 1, TFUE) não se aplica às disposições fiscais.

51 Na medida em que a Diretiva 2009/72 não constitui uma medida de aproximação das disposições fiscais dos Estados‑Membros, deve considerar‑se que o princípio da não discriminação previsto no seu artigo 3.°, n.° 1, não se aplica a uma legislação nacional que institui impostos sobre a produção e o armazenamento de combustível e de resíduos nucleares, como os impostos sobre a energia nuclear em causa nos processos principais.

52 Resulta das considerações precedentes que o princípio da não discriminação, previsto no artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 2009/72, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que institui impostos sobre a produção e o armazenamento de combustível e de resíduos nucleares, como os impostos sobre a energia nuclear em causa nos processos principais, que incidem exclusivamente sobre as empresas de produção de eletricidade que utilizam energia nuclear e cujo objetivo principal não consiste em proteger o ambiente, mas sim em aumentar o volume das receitas do sistema financeiro da eletricidade.

53 Em segundo lugar, no que respeita aos artigos 20.° e 21.° da Carta, resulta dos n.os 37 a 39 do presente acórdão que, na medida em que o artigo 3.° da Diretiva 2009/72 não é aplicável a uma legislação nacional que institui impostos sobre a produção e o armazenamento de combustível e de resíduos nucleares, como os impostos sobre a energia nuclear em causa nos processos principais, e na falta de qualquer outro esclarecimento na decisão de reenvio quanto a um outro instrumento do direito da União que essa legislação possa aplicar, não se pode considerar que, ao adotar essa legislação, o Reino de Espanha tenha aplicado o direito da União, na aceção do artigo 51.°, n.° 1, da Carta. Daqui decorre que, em conformidade com a jurisprudência referida no n.° 38 deste acórdão, o Tribunal de Justiça não é competente para responder às primeira e segunda questões no que respeita à interpretação dos artigos 20.° e 21.° da Carta.

54 Resulta das considerações precedentes que há que responder à primeira e segunda questões que o princípio da não discriminação, conforme previsto no artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 2009/72, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que institui impostos sobre a produção e o armazenamento de combustível e de resíduos nucleares, como os que estão em causa nos processos principais, que incidem exclusivamente sobre as empresas de produção de eletricidade que utilizam energia nuclear e cujo objetivo principal não consiste em proteger o ambiente, mas sim em aumentar o volume das receitas do sistema financeiro da eletricidade.

Quanto à terceira questão

55 Com a sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 3.°, n.° 2, da Diretiva 2009/72 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional, como a que está em causa nos processos principais, quando o objetivo ambiental e as características dos impostos ambientais por ela previstos não são materializados na parte vinculativa dessa legislação.

56 Resulta, no entanto, da resposta à primeira questão e, nomeadamente, dos n.os 46 a 51 do presente acórdão, que a Diretiva 2009/72 não constitui uma medida de aproximação das disposições fiscais dos Estados‑Membros. Consequentemente, o artigo 3.°, n.° 2, da Diretiva 2009/72 não se aplica a uma legislação nacional, como a que está em causa nos processos principais, que institui impostos sobre a produção e o armazenamento de combustível e de resíduos nucleares.

57 Por conseguinte, há que responder à terceira questão que o artigo 3.°, n.° 2, da Diretiva 2009/72 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional, como a que está em causa nos processos principais, quando o objetivo ambiental e as características dos impostos ambientais por ela previstos não são materializados na parte vinculativa dessa legislação.

Quanto às despesas

58 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:

1) O princípio da não discriminação, conforme previsto no artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 2009/72/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 2003/54/CE, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional que institui impostos sobre a produção e o armazenamento de combustível e de resíduos nucleares, como os que estão em causa nos processos principais, que incidem exclusivamente sobre as empresas de produção de eletricidade que utilizam energia nuclear e cujo objetivo principal não consiste em proteger o ambiente, mas sim em aumentar o volume das receitas do sistema financeiro da eletricidade.

2) O artigo 3.°, n.° 2, da Diretiva 2009/72 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional, como a que está em causa nos processos principais, quando o objetivo ambiental e as características dos impostos ambientais por ela previstos não são materializados na parte vinculativa dessa legislação.

Assinaturas

* Língua do processo: espanhol.

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Esta decisão foi disponibilizada publicamente pelo Tribunal de Justiça da União Europeia.

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