Decisão

Edição provisória

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

GERARD HOGAN

apresentadas em 16 de julho de 2020 1

Processo C619/19

Land de Bade Vurtemberga

contra

D. R.,

sendo intervenientes:

Deutsche Bahn AG,

Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht

[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha)]

«Reenvio prejudicial – Ambiente – Convenção de Aarhus – Diretiva 2003/4 – Artigo 4.°, n.° 1 – Acesso do público às informações sobre ambiente – Exceções ao direito de acesso – Conceito de “comunicações internas” – Âmbito – Limitação no tempo da proteção das comunicações internas – Projeto rodoviário e urbanístico “Stuttgart 21”»






I. Introdução

1. Muitos sistemas de liberdade de informação preveem exceções para as comunicações internas. A razão de ser dessas exceções é o facto de essa proteção da divulgação visar promover um debate pleno e franco no âmbito dos órgãos decisórios que, de outro modo, estariam sujeitos a essa legislação. Estas exceções são previstas sabendo que é desejável, para o interesse público, que os gestores se sintam livres de exprimir dúvidas, objeções, preocupações e, de um modo geral, de debater diferentes pontos de vista, seguros de que esse debate interno será geralmente protegido da exposição e divulgação públicas ao abrigo das legislação pertinente sobre a liberdade de informação.

2. Existe uma dispensa análoga à luz do direito da União. Como agora veremos, a interpretação e a delimitação deste sistema de exceção para as comunicações internas constituem o contexto do presente reenvio prejudicial, que tem por objeto a interpretação do artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente e que revoga a Diretiva 90/313/CEE 2. Aborda‑se, mais precisamente, o significado de uma das derrogações possíveis do acesso aos documentos previstas nesta disposição – a saber, a exceção relativa às «comunicações internas» – e a possibilidade de limitar temporalmente essa exceção.

3. O pedido foi apresentado no âmbito de processos entre, por um lado, o Land de Bade‑Vurtemberga e, por outro, D. R. Estes processos tinham por objeto o pedido de D. R. de informações sobre ambiente constantes de certos documentos do Staatsministerium Baden‑Württemberg (Ministério de Estado de Bade‑Vurtemberga, a seguir «Ministério de Estado»). Estes documentos respeitavam, por sua vez, a um projeto de infraestruturas de transportes e urbanismo intitulado «Stuttgart 21» no parque Stuttgarter Schlossgarten (parque do castelo de Estugarda).

II. Quadro jurídico

A. Direito internacional

4. O artigo 4.° da Convenção sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente (a seguir «Convenção de Aarhus»), aprovada em nome da Comunidade Europeia pela Decisão 2005/370/CE do Conselho, de 17 de fevereiro de 2005 3, tem por epígrafe «Acesso à informação ambiental». Os n.os 3, 4 e 6 deste artigo dispõem:

«3. Pode ser recusado um pedido de informações se:

[...]

c) O pedido disser respeito a material em fase de finalização ou a comunicações internas das autoridades públicas, na medida em que o direito nacional ou as práticas correntes prevejam uma derrogação, tendo em conta o interesse público da sua divulgação.

4. Pode ser recusado um pedido de informações se a divulgação das mesmas afetar negativamente:

a) A confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas, nos casos em que tal confidencialidade esteja prevista no direito interno;

[...]

Os fundamentos de recusa acima referidos devem ser objeto de uma interpretação restritiva, tendo em conta o interesse público defendido pela divulgação e o facto de a informação solicitada ser relativa a emissões para o ambiente.

[...]

6. Cada parte garantirá que, se as informações que não estão submetidas à obrigação de divulgação nos termos do disposto na alínea c) do n.° 3 e no n.° 4 puderem ser separadas sem prejuízo da sua confidencialidade, as autoridades públicas colocarão à disposição a parte restante da informação ambiental que foi solicitada.»

B. Direito da União

1. Regulamento (CE) n.° 1049/2001

5. O artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, e 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão 4, dispõe:

«O acesso a documentos, elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com uma matéria sobre a qual a instituição não tenha decidido, será recusado, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação.

O acesso a documentos que contenham pareceres para uso interno, como parte de deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa, será recusado mesmo após ter sido tomada a decisão, caso a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação.»

2. Regulamento (CE) n.° 1367/2006

6. O artigo 6.° do Regulamento (CE) n.° 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários 5 tem por epígrafe «Aplicação das exceções relativas a pedidos de acesso a informação sobre ambiente» e dispõe:

«1. No que se refere aos primeiro e terceiro travessões do n.° 2 do artigo 4.° do Regulamento (CE) n.° 1049/2001, com exceção dos inquéritos, em especial os relacionados com possíveis incumprimentos do direito comunitário, considera‑se que existe um interesse público superior na divulgação quando a informação solicitada estiver relacionada com emissões para o ambiente. No que se refere às outras exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento (CE) n.° 1049/2001, os motivos de recusa de acesso devem ser interpretados restritivamente, atendendo ao interesse público servido pela divulgação e à questão de saber se a informação solicitada está relacionada com emissões para o ambiente.

[...]»

3. Diretiva 2003/4

7. Os considerandos 11, 16 e 17 da Diretiva 2003/4 preveem:

«(11) Para ter em conta o princípio consagrado no artigo 6.° do Tratado, de que as exigências em matéria de proteção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e ações da Comunidade, a definição de autoridades públicas deve ser tornada extensiva ao governo ou a outras entidades da administração pública, a nível nacional, regional ou local, com ou sem responsabilidades em matéria de ambiente. Essa definição deverá igualmente abranger outras pessoas ou organismos que desempenhem funções administrativas públicas relacionadas com o ambiente, nos termos da legislação nacional, bem como outras pessoas ou organismos que atuem sob o seu controlo e que tenham responsabilidades ou exerçam funções públicas relacionadas com o ambiente.

[...]

(16) O direito à informação significa que a divulgação de informação deve ser uma regra geral e que as autoridades públicas devem poder recusar um pedido de informações sobre ambiente em casos específicos e claramente definidos. Os motivos da recusa devem ser interpretados de forma restrita, mediante uma ponderação do interesse público protegido pela divulgação por oposição ao interesse protegido pela recusa. As razões para o indeferimento dos pedidos devem ser comunicadas ao requerente no prazo previsto na presente diretiva.

(17) As autoridades públicas devem poder disponibilizar uma parte das informações sobre ambiente, quando for possível dissociar as informações abrangidas pelas exceções das restantes informações pedidas.»

8. Nos termos do artigo 4.° da Diretiva 2003/4, sob a epígrafe «Exceções»:

«1. Os Estados‑Membros podem prever o indeferimento de um pedido de informação sobre ambiente quando:

[...]

d) O pedido se refira a processos em curso ou a documentos e dados incompletos;

e) O pedido se refira a comunicações internas, tendo em conta o interesse público que a divulgação da informação serviria.

Se um pedido for indeferido por se referir a processos em curso, a autoridade pública indicará qual a autoridade que está a tratar do assunto e indicará o prazo que se estima necessário para a sua conclusão.

2. Os Estados‑Membros podem prever o indeferimento de um pedido de informação sobre ambiente se a divulgação dessa informação prejudicar:

a) A confidencialidade dos procedimentos das autoridades públicas, quando tal confidencialidade esteja prevista por lei;

[...]

Os motivos de indeferimento referidos nos n.os 1 e 2 devem ser interpretados de forma restritiva, tendo em conta, em cada caso, o interesse público servido pela sua divulgação. Em cada caso específico, o interesse público que a divulgação serviria deve ser avaliado por oposição ao interesse servido pelo indeferimento. Os Estados‑Membros não podem, por força do disposto nas alíneas a), d), f), g) e h) do n.° 2, prever o indeferimento de um pedido que incida sobre emissões para o ambiente.

[...]

4. A informação sobre ambiente na posse das autoridades públicas ou detida em seu nome e pedida por um requerente será apenas parcialmente disponibilizada quando for possível dissociar as informações abrangidas pelas alíneas d) e e) do n.° 1 ou pelo n.° 2 das restantes informações pedidas.

[...]»

C. Direito alemão

9. A disposição pertinente do direito nacional é o § 28, n.° 2, ponto 2, da Umweltverwaltungsgesetz Baden‑Württemberg (Lei da gestão do ambiente de Bade‑Vurtemberga, a seguir «UVwG BW») de 25 de novembro de 2014 6, conforme alterada pelo artigo 1.° da Lei de 28 de novembro de 2018 7. Tem a seguinte redação:

«Deverá ser indeferido o requerimento que diga respeito a comunicações internas das autoridades sujeitas à obrigação de informação na aceção do § 23, n.° 1, salvo se preponderar o interesse público na divulgação.»

III. Matéria de facto do litígio no processo principal

10. O presente processo tem origem num pedido de informações sobre ambiente apresentado por um particular, D. R, que solicita o acesso a determinados documentos do Ministério de Estado relativos ao abate das árvores no parque Stuttgarter Schlossgarten no âmbito do projeto de transportes e urbanismo «Stuttgart 21», em outubro de 2010.

11. Esses documentos dizem respeito, por um lado, a informações na posse do comité executivo do Ministério de Estado relativas à comissão de inquérito «Análise da intervenção da polícia no parque Stuttgarter Schlossgarten em 30 de setembro de 2010» e, por outro, a notas informativas na posse do Ministério de Estado respeitantes a um procedimento de conciliação realizado em 10 e 23 de novembro de 2010, no âmbito do projeto «Stuttgart 21».

12. O Verwaltungsgericht (Tribunal Administrativo) julgou improcedente a ação proposta após o indeferimento do requerimento de D. R. relativo a estes documentos. Na sequência do recurso interposto por D. R., o Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (Tribunal Administrativo de Segunda Instância do Land de Bade‑Vurtemberga) ordenou ao demandado que facultasse ao demandante o acesso aos documentos. Segundo esse órgão jurisdicional, os documentos em causa dizem respeito a informações sobre ambiente e não há razões para recusar a disponibilização dessas informações. Os documentos do Ministério de Estado relativos às informações na posse do comité executivo e ao procedimento de conciliação não estão protegidos como comunicações internas, uma vez que essa proteção só existe, ratione temporis, durante o processo de tomada de decisão de uma autoridade pública.

13. Com o seu recurso de Revision para o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal), o Land de Bade‑Vurtemberga pretende obter a confirmação da sentença proferida em primeira instância.

14. Resulta do pedido de decisão prejudicial que o órgão jurisdicional de reenvio considera que as informações pedidas por D. R. são «informações sobre o ambiente» na posse de uma «autoridade pública», na aceção da Diretiva 2003/4. Em contrapartida, tem dúvidas quanto à aplicabilidade da exceção relativa às «comunicações internas» no caso em apreço, uma vez que este termo não é definido pela diretiva.

15. Em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pretende obter esclarecimentos sobre o que constitui uma «comunicação interna» e, em especial, sobre a questão de saber se documentos ou informações devem ser de uma determinada qualidade para serem considerados «comunicações» na aceção da Diretiva 2003/4 e, além disso, sobre a questão de saber se o termo «comunicação» implica que a informação em causa deve ser dirigida a um terceiro ou se pode abranger matéria factual. Em segundo lugar, pergunta igualmente se o requisito «internas» implica que as comunicações em causa, que ainda não tenham saído do âmbito interno de uma autoridade mas que se destinem a dele sair, não são abrangidas pela exceção. Por último e em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio manifesta algumas dúvidas quanto ao âmbito de aplicação temporal dessa exceção.

IV. Pedido de decisão prejudicial e tramitação do processo no Tribunal de Justiça

16. Foi nestas circunstâncias que, por decisão de 8 de maio de 2019, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 19 de agosto de 2019, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:

«1. Deve o artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea e), da [Diretiva 2003/4] ser interpretado no sentido de que a expressão “comunicações internas” abrange quaisquer comunicações que não extravasem do âmbito interno de uma autoridade pública sujeita à obrigação de informação?

2. A proteção das “comunicações internas” prevista no artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea e), da [Diretiva 2003/4] é ilimitada no tempo?

3. Em caso de resposta negativa à segunda questão: a proteção das “comunicações internas”, prevista no artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, alínea e), da [Diretiva 2003/4] apenas se aplica até a autoridade pública sujeita à obrigação de informação tomar uma decisão ou encerrar de outra forma o procedimento administrativo?»

17. Foram apresentadas observações escritas pelo Land de Bade‑Vurtemberga, pela Deutsche Bahn, por D. R., pelo Governo alemão, pela Irlanda, pelos Governos do Reino Unido e norueguês, bem como pela Comissão Europeia. Concluída a fase escrita do processo, o Tribunal de Justiça considerou que dispunha de informações suficientes para se pronunciar sem audiência de alegações, nos termos do artigo 76.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça.

V. Análise

A. Primeira questão

18. Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a exceção ao acesso do público às informações sobre ambiente prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 abrange todas as comunicações que não saiam do âmbito interno de uma autoridade sujeita à obrigação de informação, independentemente do conteúdo, da finalidade ou do destinatário da comunicação em causa, ou se, pelo contrário, o âmbito da exceção é limitado por um ou vários desses aspetos.

19. Como o órgão jurisdicional de reenvio salientou, o conceito de «comunicação interna» não é definido pela Diretiva 2003/4. A Diretiva 2003/4 também não remete para o direito nacional quanto a este aspeto. Nestas circunstâncias, segundo jurisprudência assente, decorre da exigência da aplicação uniforme do direito da União e do princípio da igualdade que os termos de uma disposição do direito da União que não contenha nenhuma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e alcance devem normalmente ser interpretados de modo autónomo e uniforme, em toda a União, tendo em conta não só o seu teor mas também o contexto da disposição e o objetivo prosseguido pela regulamentação em causa 8.

1. Quanto ao significado de «comunicações» na aceção do artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4

20. Atendendo à redação da disposição em causa, afigura‑se que o legislador utilizou o termo «comunicações» sem outros esclarecimentos, para além da utilização do adjetivo «internas». Contudo, a escolha da palavra «comunicações» implica que o objeto da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 não é simplesmente qualquer documento. Pelo contrário, o conceito de «comunicação» implica um «destinatário». Como o órgão jurisdicional de reenvio indicou, o termo «comunicações» sugere que as informações pertinentes devam ser dirigidas a alguém 9.

21. Por outras palavras, uma comunicação exige duas pessoas: um autor e outra pessoa a quem aquela se dirige, ainda que possa tratar‑se de uma entidade abstrata – como os «membros» de uma administração ou a «comissão executiva» de uma pessoa coletiva – e não os indivíduos específicos que a compõem.

22. Os termos utilizados noutras versões linguísticas do artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 confirmam esta análise e, por conseguinte, a vontade deliberada do legislador. Assim, enquanto as versões espanhola, francesa, italiana ou romena utilizam, respetivamente, as palavras «comunicaciones», «communications», «comunicazioni» e «comunicările», a versão sueca utiliza a palavra «meddelanden», a versão eslovaca utiliza a palavra «korešpondenci[a]» e a versão alemã utiliza a palavra «Mitteilung». Todos estes termos comprovam que as informações pertinentes devem ser dirigidas a um terceiro.

23. O contexto específico em que se inscreve o artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 confirma também esta interpretação. Com efeito, enquanto o legislador da União utiliza o termo «comunicações» nesta disposição, são usados termos mais amplos e mais genéricos – a saber «processos em curso ou [...] documentos e dados incompletos» – no artigo 4.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2003/4. Esta prática legislativa está em sintonia com a redação do artigo 4.°, n.° 3, alínea c), da Convenção de Aarhus, que também utiliza dois termos distintos para indicar que um pedido de informações sobre ambiente pode ser recusado se «[o] pedido disser respeito a material em fase de finalização ou a comunicações internas das autoridades públicas [...]» 10. Decorre, contudo, da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, para efeitos da interpretação da Diretiva 2003/4, há que ter em conta o texto e o objeto da Convenção de Aarhus que esta diretiva visa transpor para o direito da União 11.

24. Não pode haver nenhuma dúvida quanto à intenção do legislador da União de distinguir as duas exceções. Independentemente do texto legislativo, isto é também confirmado pelos trabalhos preparatórios pertinentes que o Tribunal de Justiça foi convidado a examinar. Com efeito, enquanto a primeira proposta da Comissão agrupava as duas exceções numa única disposição com redação semelhante à do artigo 4.°, n.° 3, da Convenção de Aarhus 12, o Parlamento Europeu tentou, durante as suas primeira e segunda leituras, retirar da diretiva a exceção relativa às comunicações internas 13. Não só a Comissão e Conselho rejeitaram estas alterações 14 como as duas exceções acabaram por ser separadas em duas alíneas distintas.

25. Em contrapartida, não penso que a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 deva ser limitada às opiniões pessoais ou, como foi sugerido perante o órgão jurisdicional de reenvio, a «documentos essenciais». Além de nada na redação nem no contexto do artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 o sugerir – com efeito, os termos utilizados são neutros e não contêm nenhuma limitação ou especificação quanto ao conteúdo das comunicações previstas nessa disposição – creio que essas interpretações alternativas da referida disposição seriam impraticáveis e quase impossíveis de aplicar. Os tribunais poderiam passar muitas horas em debates infrutíferos sobre a questão de saber se um determinado documento era ou não essencial. Além disso, caso se adotasse o «critério da opinião pessoal» proposto, significaria isso, por exemplo, que, através do mecanismo que consiste em fazer anteceder declarações puramente factuais de menções comuns como «considero que» ou «parece‑me», essa declaração puramente factual se transformaria assim, para este efeito, numa opinião pessoal, entrando então em jogo a exceção da «comunicação interna»? É difícil perceber por que não. Com efeito, muitas opiniões pessoais dizem respeito ou estão intrinsecamente ligadas a elementos de facto, ou são neles baseadas.

26. Em qualquer caso, o objetivo da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4, que é, como já vimos, preservar o espaço necessário para que as autoridades públicas possam deliberar em privado 15, conduz também à conclusão de que não deve haver distinções quanto ao conteúdo das comunicações em causa.

27. O facto de o Guia de Aplicação da Convenção de Aarhus explicar que a exceção relativa às comunicações internas «não se aplica geralmente a matéria factual» não é suscetível de inverter esta interpretação. Como o Tribunal de Justiça já declarou anteriormente, as análises contidas neste guia não revestem força obrigatória e não têm o alcance normativo que se prende com as disposições da Convenção de Aarhus 16. Em qualquer caso, há que observar que o artigo 4.°, n.° 3, da referida convenção não limita o âmbito das «comunicações internas» no que respeita ao seu conteúdo ou importância.

28. Importa recordar, todavia, que, como decorre da economia da Diretiva 2003/4, nomeadamente do seu artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, e do seu considerando 16, o direito à informação significa que a divulgação de informação deve ser a regra geral e que as autoridades públicas só devem poder recusar um pedido de informações sobre ambiente em alguns casos específicos claramente definidos. Portanto, os motivos de indeferimento devem ser interpretados de forma restritiva, de maneira a ponderar o interesse público que a divulgação visa proteger com o interesse protegido pelo indeferimento da divulgação 17. É o caso, em especial, da exceção relativa às «comunicações internas», uma vez que o legislador da União considerou necessário reiterar esta última regra geral prevista no artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2003/4 no final do artigo 4.°, n.° 1, alínea e) da mesma.

29. Como o Governo do Reino Unido sublinhou, além disso, a invocação do artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 em caso algum é absoluta 18. Os interesses em jogo devem ser ponderados com base numa análise efetiva particular de cada situação submetida às autoridades competentes no âmbito de um pedido de acesso a uma informação sobre ambiente, apresentado com base na Diretiva 2003/4 19.

30. Importa ainda tomar em conta dois requisitos finais.

31. Por um lado, nos termos do artigo 4.°, n.° 4, da Diretiva 2003/4, embora isto seja provavelmente particularmente difícil no caso da exceção das «comunicações internas», a informação sobre ambiente na posse das autoridades públicas ou detida em seu nome e pedida por um requerente apenas será disponibilizada parcialmente quando for possível dissociar as informações abrangidas pelo âmbito de aplicação dessa exceção das restantes informações pedidas. Por outro lado, o artigo 4.°, n.° 5, da Diretiva 2003/4 exige que o requerente seja notificado da recusa de disponibilizar a totalidade ou parte das informações pedidas, expondo os motivos dessa recusa.

32. Neste contexto, a exigência de fundamentação reveste particular importância. Este direito tem sido associado ao direito a uma tutela jurisdicional efetiva desde o Acórdão Heylens e o. 20, e é agora expressamente previsto no artigo 41.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Exige que a autoridade que adotou a medida em questão revele de forma clara e inequívoca o raciocínio que seguiu, de modo a permitir aos interessados conhecerem as justificações da medida tomada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização 21.

33. Este aspeto foi particularmente bem explicado pelo Tribunal Geral no seu Acórdão Interporc/Comissão 22. Como o Tribunal Geral observou nesse acórdão, a fundamentação de uma decisão que recusa o acesso a documentos deve, por isso, conter as razões específicas pelas quais a autoridade considera que a divulgação dos documentos pedidos é abrangida por uma exceção, a fim de permitir ao destinatário da decisão apreciar se os fundamentos da recusa 23. Por outras palavras, quando a autoridade em causa decide recusar o acesso a um documento cuja comunicação lhe tinha sido solicitada, incumbe‑lhe explicar as razões pelas quais o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido pela exceção – de entre as previstas no artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 2003/4 – que invoca. Por outro lado, o risco desse prejuízo do interesse protegido deve ser razoavelmente previsível e não meramente hipotético 24.

34. O simples facto de um documento ser abrangido pelo objeto de uma exceção de divulgação não é, por si só, suficiente para que uma autoridade aplique essa exceção 25. Não basta, portanto, remeter formalmente para uma das exceções previstas no artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 2003/4 para satisfazer a exigência de fundamentação prevista no artigo 4.°, n.° 5, desta Diretiva.

2. Quanto ao significado de «internas» na aceção do artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4

35. O segundo termo do que constitui a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4, é o adjetivo «internas». Esta palavra suscita duas questões: por um lado, que autoridades estão em causa e, por outro, em que medida uma comunicação desta natureza pode ser considerada interna?

36. Na falta de qualquer definição precisa no texto da própria disposição, há que ter em conta o contexto desta disposição e o objetivo prosseguido pela regulamentação em causa.

37. No que respeita ao contexto, resulta do considerando 11 da Diretiva 2003/4 que uma definição clara – mas ampla – das «autoridades públicas» abrangidas pela diretiva era um dos principais objetivos da nova diretiva. A exposição de motivos da Comissão confirma esta intenção.

38. Assim, em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, da Diretiva 2003/4, os Estados‑Membros devem assegurar que as «autoridades públicas» – conforme definidas no artigo 2.°, n.° 2, desta diretiva – sejam obrigadas a disponibilizar a qualquer requerente informação sobre ambiente na sua posse ou detida em seu nome, sem que o requerente tenha de justificar o seu interesse, nos termos da referida diretiva.

39. Nestas circunstâncias, uma vez que o artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 2003/4 prevê derrogações ao princípio enunciado no artigo 3.°, n.° 1, da mesma, sem especificar o seu âmbito de aplicação pessoal, há que admitir que as «autoridades públicas» referidas no artigo 4.°, n.° 1, da Diretiva 2003/4 são todas as definidas no artigo 2.°, n.° 2, da mesma diretiva, ainda que a comunicação em causa seja trocada entre duas ou mais dessas autoridades públicas no âmbito de um mesmo processo de decisão ou de um mesmo projeto.

40. Esta interpretação funcional é também a mais adequada para respeitar o objetivo da exceção das «comunicações internas» que é, como já se referiu, preservar o espaço necessário para que as autoridades públicas possam deliberar em privado 26.

41. A este respeito, como sublinharam vários governos que apresentaram observações escritas, é efetivamente necessário, do ponto de vista administrativo, que uma «comunicação» possa ser partilhada entre diferentes órgãos públicos ou agências públicas sem perder a sua qualidade de «comunicação interna». Além disso, importa ter presente que o número de órgãos administrativos e de agências administrativas envolvidos pode variar consideravelmente entre os Estados‑Membros – especialmente num domínio tão complexo como o do direito do ambiente – e que se impõe, portanto, a adoção de uma interpretação que garanta uma aplicação uniforme da Diretiva 2003/4 em todos eles 27.

42. Quanto à segunda questão suscitada pelo termo «internas», não partilho da opinião segundo a qual as informações destinadas a sair, num dado momento, do âmbito interno das autoridades públicas não podem ser abrangidas pela exceção prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4.

43. Por um lado, importa salientar que, no contexto da exceção semelhante aplicável ao Parlamento Europeu, ao Conselho e à Comissão e prevista no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, o Tribunal de Justiça declarou que a circunstância de um documento ser suscetível de ser publicado não exclui, enquanto tal, que esse mesmo documento possa ser abrangido pela exceção em causa 28.

44. Por outro lado, e como o Tribunal de Justiça também já declarou, o direito de acesso a informações sobre ambiente apenas pode concretizar‑se na data em que as autoridades competentes se pronunciem sobre o pedido que lhes foi submetido. É apenas nesse momento, portanto, que essas autoridades devem apreciar, atendendo ao conjunto de circunstâncias de facto e de direito do processo, se as informações pedidas devem ou não ser prestadas ou, como no caso em apreço, se continuam a ser internas no âmbito das autoridades públicas envolvidas 29.

3. Conclusão quanto à primeira questão

45. Por conseguinte, à luz das considerações precedentes, sou de opinião que o artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «comunicações internas» abrange qualquer documento que se destine a ser dirigido a uma pessoa, independentemente do seu conteúdo, e que ainda não tenha saído do âmbito das autoridades públicas, conforme definidas no artigo 2.°, n.° 2, da Diretiva 2003/4, na data em que a autoridade competente deva pronunciar‑se sobre o pedido que lhe foi submetido.

B. Quanto às segunda e terceira questões

46. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se a proteção das «comunicações internas» prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 é ilimitada no tempo. Em caso de resposta negativa a esta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, com a sua terceira questão, se a proteção das «comunicações internas» se aplica apenas até que a autoridade a quem foi submetido um pedido de informação tenha tomado uma decisão ou concluído qualquer outro procedimento administrativo relevante.

47. Por razões que se prendem com a redação, o contexto e o objetivo desta disposição, que exporei seguidamente, concluo pela afirmativa quanto à segunda questão.

48. Por um lado, há que observar que a redação do artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 não contém nenhuma informação sobre a questão específica da sua aplicação no tempo. Pelo contrário, a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea d), da Diretiva 2003/4 é claramente limitada no tempo, uma vez que diz respeito a «processos em curso ou a documentos e dados incompletos». Ora, como já vimos, a opção de distinguir estas duas exceções resultou de uma intenção clara do legislador da União 30.

49. Por outro lado, embora o artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 seja mais preciso no que respeita à aplicação no tempo da exceção relativa aos «documentos que contenham pareceres para uso interno», o Tribunal de Justiça declarou, todavia, que «a simples possibilidade de invocar a exceção em questão para recusar o acesso a documentos que contêm pareceres para uso interno, como parte de deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa [– a saber, o Parlamento Europeu, o Conselho e Comissão –] de modo nenhum é afetada pela circunstância de a decisão ter sido adotada. Contudo, tal não significa que a apreciação que a instituição em causa tem de levar a cabo para determinar se a divulgação de um destes documentos pode ou não prejudicar gravemente o seu processo decisório não deva ter em conta a circunstância de o procedimento administrativo ao qual esses documentos se referem ter sido encerrado» 31.

50. Este caráter não automático é ainda mais importante para a aplicação da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 dado que, contrariamente à exceção prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea d), uma comunicação interna não surge necessariamente como parte de um processo que conduz à adoção de um ato jurídico. Contudo, a necessidade de proteger a liberdade de pensamento das pessoas que estão na origem da comunicação em questão e a possibilidade de trocar livremente opiniões, que é o objetivo da exceção em causa 32, pode ser ainda relevante no momento em que é apresentado o pedido de acesso.

51. Assim, afigura‑se que é no exercício desta obrigação específica de ponderação dos interesses – que o legislador salientou expressamente no artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4, para além da regra geral prevista no seu artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, segundo período – que a autoridade pública está mais bem colocada para apreciar a necessidade de manter uma comunicação no âmbito interno, independentemente de ter ou não sido emitida há vários anos. Como já referi, o recurso ao artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 nunca é absoluto 33. A autoridade pública é sempre obrigada a proceder a uma ponderação entre o interesse público prosseguido pela divulgação e o interesse prosseguido pela exceção, tomando em consideração as preocupações específicas invocadas para justificar a recusa de divulgação 34. A este respeito, a passagem do tempo, bem como a medida em que uma decisão tenha eventualmente sido tomada, são, decerto, fatores muito importantes.

52. Nestas circunstâncias, sou de opinião que o âmbito de aplicação temporal da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 é ilimitado. O tempo decorrido pode, todavia, constituir um elemento indicativo de que a comunicação interna solicitada deve ser divulgada, devendo, portanto, ser incluído na ponderação imposta pelo artigo 4.°, n.° 1, alínea e), e pelo artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2003/4.

VI. Conclusão

53. Por conseguinte, proponho que o Tribunal de Justiça responda às questões submetidas pelo Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Alemanha) do seguinte modo:

1) O artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2003, relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente e que revoga a Diretiva 90/313/CEE do Conselho, deve ser interpretado no sentido de que o conceito de «comunicações internas» abrange qualquer documento que se destine a ser dirigido a uma pessoa, independentemente do seu conteúdo, e que ainda não tenha saído do âmbito de uma autoridade pública, conforme definida no artigo 2.°, n.° 2, da Diretiva 2003/4, na data em que a autoridade competente deva pronunciar‑se sobre o pedido que lhe foi submetido.

2) O âmbito de aplicação temporal da exceção prevista no artigo 4.°, n.° 1, alínea e), da Diretiva 2003/4 é ilimitado. O tempo decorrido pode, todavia, constituir um elemento indicativo de que a comunicação interna solicitada deve ser divulgada, devendo, portanto, ser incluído na ponderação imposta pelo artigo 4.°, n.° 1, alínea e), e pelo artigo 4.°, n.° 2, segundo parágrafo, da Diretiva 2003/4.

1

Língua original: inglês.

2

JO 2003, L 41, p. 26.

3

JO 2005, L 124, p. 1.

4

JO 2001, L 145, p. 43.

5

JO 2006, L 264, p. 13.

6

GBl. p. 592.

7

GBl. p. 439.

8

V., para uma aplicação recente, Acórdão de 18 de maio de 2017, Hummel Holding (C‑617/15, EU:C:2017:390, n.° 22) . V. igualmente, no que respeita ao acesso a informações sobre ambiente, Acórdãos de 14 de fevereiro de 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, n.° 37) ; de 18 de julho de 2013, Deutsche Umwelthilfe (C‑515/11, EU:C:2013:523, n.° 21) ; e de 19 de dezembro de 2013, Fish Legal e Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, n.° 42) .

9

N.° 14 do pedido de decisão prejudicial.

10

Sublinhado meu.

11

V., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2013, Fish Legal e Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, n.° 37) .

12

V. Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao acesso às informações sobre ambiente, 29 de junho de 2000, COM/2000/0402 final ‑ COD 2000/0169 (JO 2000, C 337 E, p. 156) .

13

V. Parlamento Europeu, Relatório da Comissão do Meio Ambiente, da Saúde Pública e da Política do Consumidor de 28 de fevereiro de 2001 sobre a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao acesso às informações sobre ambiente, A5‑0074/2001 (JO 2001, C 343, p. 177) e Recomendação do Parlamento Europeu (Comissão do Meio Ambiente, da Saúde Pública e da Política do Consumidor) de 24 de abril de 2002 para segunda leitura referente à posição comum adotada pelo Conselho tendo em vista a adoção da diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente e que revoga a Diretiva 90/313/CEE do Conselho, A5‑0136/2002 (JO 2003, C 187 E, p. 118) .

14

V. Parecer da Comissão, de 5 de setembro de 2002, nos termos do n.° 2, terceiro parágrafo, alínea c) do artigo 251.° do Tratado CE, sobre as alterações do Parlamento Europeu à posição comum do Conselho respeitante à proposta de Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente que altera a proposta da Comissão nos termos do n.° 2 do artigo 250.° do Tratado CE, COM/2002/0498 final (sobre a alteração 27) ; e Posição Comum (CE) n.° 24/2002, de 28 de janeiro de 2002, adotada pelo Conselho deliberando nos termos do procedimento previsto no artigo 251.° do Tratado que institui a Comunidade Europeia, tendo em vista a adoção de uma diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente e que revoga a Diretiva 90/313/CEE do Conselho (JO 2002, C 113 E, p. 1, especialmente p. 11) .

15

V., neste sentido, explicações relativas ao artigo 4.° da Proposta da Comissão de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao acesso às informações sobre ambiente, 29 de junho de 2000, COM/2000/0402 final ‑ COD 2000/0169 (JO 2000, C 337 E, p. 156) . V. igualmente, a respeito do Regulamento n.° 1049/2001, Acórdão de 4 de setembro de 2018, ClientEarth/Comissão (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, n.° 109) .

16

V., neste sentido, Acórdãos de 16 de fevereiro de 2012, Solvay e o. (C‑182/10, EU:C:2012:82, n.° 27) , e de 19 de dezembro de 2013, Fish Legal e Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853, n.° 38) .

17

V., neste sentido, Acórdãos de 16 de dezembro de 2010, Stichting Natuur en Milieu e o. (C‑266/09, EU:C:2010:779, n.os 52 e 56) , e de 28 de julho de 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, n.° 22) .

18

N.° 39 das observações escritas do Governo do Reino Unido.

19

V., neste sentido, Acórdão de 28 de julho de 2011, Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, n.° 29) .

20

Acórdão de 15 de outubro de 1987, 222/86, EU:C:1987:442.

21

V., neste sentido, entre muitos outros exemplos, Acórdãos de 17 de março de 2011, Peñarroja Fa (C‑372/09 e C‑373/09, EU:C:2011:156, n.° 63) , e de 22 de novembro de 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938, n.° 78) .

22

Acórdão de 6 de fevereiro de 1998, T‑124/96, EU:T:1998:25.

23

V., neste sentido, Acórdão de 6 de fevereiro de 1998, Interporc/Comissão (T‑124/96, EU:T:1998:25, n.° 54) .

24

V., neste sentido, a respeito do Regulamento n.° 1409/2001, Acórdão de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, n.° 76) .

25

Wyatt, D, ‘Is the Commission a “lawmaker”? On the right of initiative, institutional transparency and public participation in decision‑making: ClientEarth’, Common Market Law Review, vol. 56, Wolters Kluwer, 2019, pp. 825 a 841, especialmente p. 837.

26

N.° 26 das presentes conclusões.

27

V., neste sentido, a respeito da interpretação do artigo 2.°, n.° 2, segundo parágrafo, primeiro período, da Diretiva 2003/4 e do conceito de «atividade legislativa», Acórdão de 14 de fevereiro de 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, n.° 50) .

28

V., neste sentido, Acórdão de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, n.° 93) .

29

V., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2010, Stichting Natuur en Milieu e o. (C‑266/09, EU:C:2010:779, n.° 34) .

30

N.° 24 das presentes conclusões.

31

Acórdão de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, n.° 81) .

32

N.° 26 das presentes conclusões.

33

N.° 29 das presentes conclusões.

34

V., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2010, Stichting Natuur en Milieu e o. (C‑266/09, EU:C:2010:779, n.° 52) .

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