Sumário

1) Ao designar como «autoridade competente», para efeitos da Diretiva 2007/59/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativa à certificação dos maquinistas de locomotivas e comboios no sistema ferroviário da Comunidade, uma autoridade distinta da autoridade responsável pela segurança a que se refere o artigo 16.° da Diretiva 2004/49/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa à segurança dos caminhosdeferro da Comunidade, e que altera a Diretiva 95/18/CE do Conselho relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário e a Diretiva 2001/14/CE relativa à repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e à certificação da segurança («diretiva relativa à segurança ferroviária»), a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.°, alínea a), da Diretiva 2007/59.

2) A República da Áustria é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.

Decisão

Edição provisória

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Décima Secção)

12 de novembro de 2020 (*)

«Incumprimento de Estado – Diretiva 2007/59/CE – Certificação dos maquinistas de locomotivas e comboios – Artigo 3.°, alínea a) – Autoridade nacional competente – Diretiva 2004/49/CE – Artigo 16.°, n.° 1 – Autoridade responsável pela segurança – Designação de várias autoridades»

No processo C‑796/19,

que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.° TFUE, intentada em 29 de outubro de 2019,

Comissão Europeia, representada por W. Mölls e C. Vrignon, na qualidade de agentes,

demandante,

contra

República da Áustria, representada por J. Schmoll e A. Posch, na qualidade de agentes,

demandada,

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Décima Secção),

composto por: M. Ilešič (relator), presidente de secção, C. Lycourgos e I. Jarukaitis, juízes,

advogado‑geral: M. Campos Sánchez‑Bordona,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1 Na sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao designar como «autoridade competente», para efeitos da Diretiva 2007/59/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativa à certificação dos maquinistas de locomotivas e comboios no sistema ferroviário da Comunidade (JO 2007, L 315, p. 1) , uma autoridade distinta da autoridade responsável pela segurança a que se refere o artigo 16.° da Diretiva 2004/49/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa à segurança dos caminhos‑de‑ferro da Comunidade, e que altera a Diretiva 95/18/CE do Conselho relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário e a Diretiva 2001/14/CE relativa à repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e à certificação da segurança («diretiva relativa à segurança ferroviária») (JO 2004, L 164, p. 44, e retificação JO 2004, L 220, p. 16) , a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.°, alínea a), da Diretiva 2007/59.

Quadro jurídico

Direito da União

Diretiva 2004/49

2 Os considerandos 13 e 22 da Diretiva 2004/49 enunciam:

«(13) No cumprimento dos seus deveres e responsabilidades, os gestores da infraestrutura e as empresas ferroviárias deverão implementar um sistema de gestão da segurança que satisfaça os requisitos comunitários e contenha elementos comuns. A informação sobre a segurança e a implementação do sistema de gestão da segurança deverão ficar subordinadas à autoridade responsável pela segurança do Estado‑Membro em questão.

[...]

(22) Enquanto parte do novo quadro regulamentar comum da segurança ferroviária, deverão ser criadas autoridades nacionais em todos os Estados‑Membros responsáveis pela regulamentação e supervisão da segurança ferroviária. Para facilitar a sua cooperação ao nível comunitário, dever‑lhes‑ão ser confiadas as mesmas tarefas e responsabilidades mínimas. As autoridades nacionais responsáveis pela segurança deverão gozar de um nível elevado de independência. Deverão desempenhar as suas tarefas de forma aberta e não discriminatória, contribuindo para a criação de um sistema ferroviário comunitário único, e cooperar no sentido de coordenar os critérios que presidem às suas tomadas de decisão, nomeadamente no que respeita à certificação de segurança das empresas ferroviárias que exploram serviços de transporte ferroviário internacional.»

3 Nos termos do seu artigo 1.°, a Diretiva 2004/49 «visa garantir a promoção e o reforço da segurança dos caminhos‑de‑ferro comunitários e melhorar o acesso ao mercado da prestação dos serviços ferroviários mediante:

«[...]

d) A exigência da criação, em todos os Estados‑Membros, de uma autoridade responsável pela segurança e de um organismo para proceder a inquéritos sobre acidentes e incidentes;

[...]»

4 O artigo 3.° desta diretiva, sob a epígrafe «Definições», dispõe:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

[...]

g) “Autoridade responsável pela segurança”, o organismo nacional responsável pelas tarefas relacionadas com a segurança ferroviária nos termos do disposto na presente diretiva ou qualquer organismo binacional encarregado pelos Estados‑Membros dessas tarefas para garantir um regime de segurança unificado em infraestruturas transfronteiras especializadas;

[...]»

5 O artigo 9.°, n.° 4, da referida diretiva prevê:

«Todos os gestores das infraestruturas e todas as empresas ferroviárias devem apresentar anualmente à autoridade responsável pela segurança, antes de 30 de junho, um relatório sobre a segurança respeitante ao ano civil anterior. Esse relatório deverá incluir:

a) Informações sobre a forma como são cumpridos os objetivos de segurança da organização e os resultados dos planos de segurança;

b) A elaboração de indicadores de segurança nacionais, e dos [indicadores comuns de segurança (ICS)] previstos no anexo I, na medida em que sejam relevantes para a organização que apresenta o relatório;

c) Os resultados das auditorias de segurança internas;

d) Observações sobre deficiências e funcionamento incorreto das operações ferroviárias e da gestão da infraestrutura que possam ser importantes para a autoridade responsável pela segurança.»

6 O artigo 10.°, n.os 3 e 4, desta mesma diretiva tem a seguinte redação:

«3. A autoridade responsável pela segurança no Estado‑Membro em que a empresa ferroviária dá início às suas operações deve conceder a certificação nos termos do n.° 2.

A certificação atribuída nos termos do n.° 2 deve especificar o tipo e o âmbito das operações ferroviárias abrangidas. A certificação atribuída nos termos da alínea a) do n.° 2 será válida em toda a Comunidade para operações de transporte ferroviário equivalentes.

4. A autoridade responsável pela segurança no Estado‑Membro em que a empresa ferroviária prevê explorar serviços adicionais de transporte ferroviário deve conceder a necessária certificação nacional suplementar nos termos da alínea b) do n.° 2.»

7 O artigo 16.° da Diretiva 2004/49, sob a epígrafe «Competências», dispõe, no seu n.° 1:

«Cada Estado‑Membro deve instituir uma autoridade responsável pela segurança. Essa autoridade, que pode ser o ministério que tutela os transportes, deve ser independente na sua organização, estrutura jurídica e processo de decisão, de qualquer empresa ferroviária, gestor de infraestrutura, requerente de certificação e entidade adjudicante.»

8 O mesmo artigo 16.°, no n.° 2, enumera as funções mínimas que são atribuídas à autoridade responsável pela segurança prevista no n.° 1 do referido artigo.

9 O artigo 18.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Relatório anual», prevê:

«A autoridade responsável pela segurança deve publicar um relatório anual sobre as suas atividades no ano anterior e enviá‑lo à Agência até 30 de setembro. Esse relatório deve incluir informações sobre:

a) A evolução da segurança ferroviária, incluindo uma síntese, ao nível do Estado‑Membro, dos ICS enunciados no anexo I;

[...]»

10 O artigo 25.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Recomendações em matéria de segurança», dispõe, nos seus n.os 2 e 3:

«2. Os destinatários das recomendações são a autoridade responsável pela segurança e, se o caráter da recomendação assim o exigir, outros organismos ou autoridades do Estado‑Membro ou outros Estados‑Membros. Os Estados‑Membros e as suas autoridades responsáveis pela segurança devem tomar as medidas necessárias para garantir que as recomendações em matéria de segurança formuladas pelos organismos responsáveis pelos inquéritos sejam devidamente tidas em conta e, se for caso disso, aplicadas.

3. A autoridade responsável pela segurança e as outras autoridades ou organismos ou, se for caso disso, os outros Estados‑Membros destinatários das recomendações informarão o organismo responsável pelos inquéritos, pelo menos uma vez por ano, das medidas tomadas ou previstas na sequência da recomendação.»

11 O anexo I da mesma diretiva estabelece os indicadores comuns de segurança que as autoridades de segurança devem comunicar à Comissão.

Diretiva 2007/59

12 Os considerandos 17 e 19 da Diretiva 2007/59 enunciam:

«(17) Para garantir a uniformidade e a transparência necessárias, a Comunidade deverá definir um modelo único de certificação, mutuamente reconhecido pelos Estados‑Membros, que ateste o cumprimento de determinadas condições mínimas pelos maquinistas, bem como as respetivas qualificações profissionais e conhecimentos linguísticos, cabendo às autoridades competentes dos Estados‑Membros a emissão das cartas de maquinista e às empresas ferroviárias e aos gestores de infraestruturas a emissão dos certificados complementares harmonizados.

[...]

(19) O conjunto das informações contidas nas cartas de maquinista, nos certificados complementares harmonizados e nos registos das cartas de maquinista e dos certificados complementares harmonizados deverá ser utilizado pelas autoridades nacionais de segurança para facilitar a avaliação do processo de certificação do pessoal prevista nos artigos 10.° e 11.° da Diretiva 2004/49/CE e para acelerar a emissão dos certificados de segurança previstos nesses artigos.»

13 Nos termos do artigo 1.° da Diretiva 2007/59:

«A presente diretiva estabelece as condições e os procedimentos para a certificação dos maquinistas de locomotivas e comboios no sistema ferroviário da Comunidade. A presente diretiva especifica as funções confiadas às autoridades competentes dos Estados‑Membros, aos maquinistas e aos outros intervenientes do setor, nomeadamente empresas ferroviárias, gestores de infraestruturas e centros de formação.»

14 O artigo 3.° desta diretiva, sob a epígrafe «Definições», dispõe:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:

a) “Autoridade competente”: a autoridade responsável pela segurança a que se refere o artigo 16.° da Diretiva 2004/49/CE;

[...]»

15 O artigo 5.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Medidas antifraude», prevê:

«As autoridades competentes e as entidades emitentes tomam as medidas necessárias para evitar os riscos de falsificação de cartas de maquinista e de certificados, bem como de manipulação indevida dos registos previstos no artigo 22.°»

16 O artigo 19.° da Diretiva 2007/59, sob a epígrafe «Funções da autoridade competente», dispõe, no seu n.° 1:

«A autoridade competente desempenha as seguintes funções de forma transparente e não discriminatória:

a) Emissão, atualizarão e fornecimento de segundas vias das cartas de maquinista, tal como previsto nos artigos 6.° e 14.°;

b) Garantia da realização dos exames e/ou controlos periódicos, tal como previsto no n.° 1 do artigo 16.°;

c) Suspensão e retirada das cartas de maquinista e notificação às entidades emitentes dos pedidos fundamentados de suspensão de certificados, tal como previsto no artigo 29.°;

[...]»

17 O artigo 22.° da referida diretiva enuncia diversas obrigações que devem, nomeadamente, ser cumpridas pelas autoridades competentes, em matéria de registos e intercâmbio de informações.

Direito austríaco

18 A Bundesgesetz über Eisenbahnen, Schienenfahrzeuge auf Eisenbahnen und den Verkehr auf Eisenbahnen (Lei federal relativa aos caminhos‑de‑ferro, ao material circulante ferroviário e ao tráfego ferroviário) (BGBl. 60/1957) , conforme alterada (a seguir «Eisenbahngesetz 1957»), atribuiu, em princípio, ao ministro federal dos Transportes, Inovação e Tecnologia (a seguir «ministro») as funções da autoridade de segurança, na aceção do artigo 16.° da Diretiva 2004/49.

19 O artigo 130.° da Eisenbahngesetz 1957, que figura no capítulo 9 da referida lei, relativo aos «maquinistas de locomotivas e comboios», estabelece uma competência derrogatória no que respeita a estes últimos. Este artigo tem a seguinte redação:

«(1) A emissão de licenças, atualização dos dados de licenças, renovação ou emissão de segunda via de licenças, bem como a revogação e suspensão de licenças, são da competência da Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH, que deve aplicar a [Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 (Lei geral de procedimento administrativo de 1991) (BGBl. 51/1991) , conforme alterada], no âmbito do procedimento administrativo.

(2) O [ministro] pode dar instruções à Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH sobre o exercício das suas competências. Nas matérias referidas no n.° 1, o [ministro] é a autoridade superior de referência na aceção dos artigos 5.° e 68.° da Lei geral de procedimento administrativo de 1991, conforme alterada.»

20 Os artigos 3.°, 4.°, 6.° e 10.° da Bundesgesetz über die Errichtung einer Schieneninfrastrukturfinanzierungs‑Gesellschaft (Lei federal relativa à criação de uma sociedade de financiamento das infraestruturas ferroviárias) (BGBl. 201/1996) têm a seguinte redação:

«Funções

Artigo 3.°

1. Compete, designadamente, à Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH:

[...]

3) a execução de todas as transações e atividades necessárias ao desenvolvimento e melhoria não discriminatórias do setor ferroviário e das novas tecnologias ferroviárias na rede ferroviária, a execução de todas as transações e atividades conexas que contribuam para a melhoria do desempenho da Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH, a participação na coordenação de todas as medidas de investigação e desenvolvimento no setor ferroviário;

4) a execução de todas as transações e atividades de um organismo regulador acreditado (organismo designado) no setor ferroviário;

5) após a transferência por uma empresa de infraestruturas ferroviárias, a missão de um organismo de tarifação em conformidade com o capítulo 6 da Eisenbahngesetz 1957;

6) a direção do comité de peritos em conformidade com o artigo 48.°, n.° 4, da Eisenbahngesetz 1957;

7) o exercício da competência em conformidade com o artigo 130.° da Eisenbahngesetz 1957;

8) a assunção das funções relativas à criação e gestão de registos, conforme transferidas para a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH nos termos da Eisenbahngesetz 1957, ou de um despacho emitido nos termos da referida lei;

[...]

Gestão dos títulos de participação

Artigo 4.°

A gestão dos títulos de participação na Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH é assegurada, em representação do Estado Federal, pelo [ministro], o qual tem o direito de dar instruções gerais à Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH sobre o desempenho das funções desta última na aceção da presente Lei federal e de exigir a prestação de contas pelas suas atividades. Os estatutos da sociedade devem prever que os órgãos estão sujeitos à obrigação de seguir as referidas instruções e de prestar contas.

[...]

Custos da Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH

Artigo 6.°

A Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH deve ser gerida de forma económica, prudente e conforme ao seu objetivo. O Estado Federal suporta os custos de pessoal e materiais da Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH, na medida em que esses custos resultem do desempenho das funções que lhe são atribuídas pela presente Lei federal e não possam ser suportados por terceiros. A Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH deve elaborar um plano anual de financiamento para este fim e deve obter a aprovação do ministro federal das Finanças e do [ministro].

[...]

Isenção de impostos

Artigo 10.°

1. A Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH está isenta dos impostos estabelecidos pela lei federal, com exceção do imposto sobre o volume de negócios, das custas judiciais e dos custos associados à administração judicial, bem como dos impostos associados à administração federal, na medida em que estes impostos e custos resultem do desempenho das funções que incumbem a esta empresa nos termos da presente Lei federal.

[...]»

21 O artigo 20.° da Gesetz über Gesellschaften mit beschränkter Haftung (lei relativa às sociedades de responsabilidade limitada) (RGBl.58/1906) tem a seguinte redação:

«(1) No que respeita ao âmbito do poder de representação da sociedade pelos gerentes, estes estão obrigados perante a mesma a cumprir todas as restrições previstas nos estatutos, nas atas das assembleias gerais ou em instruções do conselho fiscal, que tenham caráter vinculativo para os gerentes.

[...]».

Procedimento précontencioso

22 Por notificação para cumprir de 20 de novembro de 2015, a Comissão transmitiu à República da Áustria as suas dúvidas quanto à compatibilidade com as disposições da Diretiva 2007/59, especialmente com o artigo 3.°, alínea a), desta última, da designação como autoridade competente, para efeitos da referida diretiva, de uma entidade distinta da autoridade competente a que se refere o artigo 16.° da Diretiva 2004/49.

23 Na sua resposta de 22 de janeiro de 2016 à referida notificação para cumprir, a República da Áustria alegou que a legislação em questão era conforme ao direito da União. Salientou designadamente que, em conformidade com o princípio da autonomia institucional dos Estados‑Membros, a Diretiva 2007/59 não se opunha a que este Estado‑Membro confie a um organismo federal, como a Schienenininfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH, o desempenho, sob o controlo do ministro, de determinadas funções que são da responsabilidade da autoridade competente, na aceção da referida diretiva.

24 A Comissão, considerando insatisfatórias as respostas deste Estado‑Membro, enviou‑lhe, em 28 de abril de 2017, um parecer fundamentado no qual manteve a acusação apresentada na sua notificação para cumprir.

25 A República da Áustria respondeu a esse parecer fundamentado por ofício de 21 de junho de 2017, no qual este Estado‑Membro reiterou, no essencial, a posição expressa na sua resposta de 22 de janeiro de 2016 à notificação para cumprir da Comissão.

26 Insatisfeita com as respostas da República da Áustria, a Comissão intentou a presente ação.

Quanto à ação

Argumentos das partes

27 A Comissão observa que o artigo 3.°, alínea a), da Diretiva 2007/59 define a autoridade competente para efeitos desta diretiva como «a autoridade responsável pela segurança a que se refere o artigo 16.° da Diretiva 2004/49/CE». Conclui daí que os Estados‑Membros unicamente podem confiar a essa autoridade as funções da autoridade competente para efeitos da Diretiva 2007/59, uma vez que o legislador nacional não é livre de designar outro organismo para esse efeito.

28 Assim, enquanto a República da Áustria designou o ministro como «autoridade responsável pela segurança» para efeitos da Diretiva 2004/49, a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH é a «autoridade competente» para efeitos da Diretiva 2007/59, em particular para o desempenho das funções confiadas a essa autoridade e enumeradas no artigo 19.°, n.° 1, alíneas a), b) e c), da referida diretiva.

29 Nestas circunstâncias, a Comissão considera que a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Diretiva 2007/59.

30 Esta instituição entende, a esse respeito, que não podem ser acolhidos os argumentos invocados pela República da Áustria para demonstrar a compatibilidade da transposição que o referido Estado‑Membro efetuou da Diretiva 2007/59.

31 Em primeiro lugar, o argumento de que o artigo 16.° da Diretiva 2004/49 não exige que as funções da autoridade de segurança sejam atribuídas a uma única autoridade não pode ser acolhido.

32 Primeiro o legislador da União, no artigo 1.°, alínea d), e no artigo 16.°, n.° 1, da Diretiva 2004/49, utilizou o singular para designar a autoridade responsável pela segurança. Do mesmo modo, o artigo 3.°, alínea g), da referida diretiva define, utilizando a forma singular, a «autoridade responsável pela segurança» como o «organismo nacional» responsável pelas tarefas relacionadas com a segurança ferroviária, nos termos do disposto na referida diretiva. O artigo 16.°, n.° 2, da mesma diretiva vai no mesmo sentido, uma vez que prevê que à «autoridade responsável pela segurança» devem competir as funções aí enumeradas. É certo que a Diretiva 2004/49 se refere em algumas das suas disposições, utilizando a forma plural, a «autoridades responsáveis pela segurança». Note‑se, no entanto, que, ao fazê‑lo, se referia coletivamente às autoridades responsáveis pela segurança de todos os Estados‑Membros.

33 Segundo, o contexto em que estas disposições se inscrevem confirma que a forma singular foi intencionalmente escolhida pelo legislador da União e que não há margem que permita repartir as funções entre várias autoridades. Assim, o artigo 10.°, n.os 3 e 4, da Diretiva 2004/49 associa sistematicamente um Estado‑Membro a uma autoridade responsável pela segurança. Do mesmo modo, o artigo 25.°, n.os 2 e 3, desta diretiva distingue, para cada Estado‑Membro, a «autoridade responsável pela segurança» dos «outros organismos ou autoridades». O mesmo acontece com o artigo 18.° da referida diretiva, que prevê que «a autoridade responsável pela segurança» deve publicar «um relatório» anual sobre as «suas» atividades no ano anterior e enviá‑lo à Agência Ferroviária Europeia. Este relatório deve incluir uma visão geral relevante da situação no Estado‑Membro em causa.

34 Terceiro, a interpretação literal e contextual das disposições em causa deve ter em conta, de forma preponderante, a redação do artigo 3.°, alínea a), da Diretiva 2007/59, que exige que a «autoridade competente», na aceção desta diretiva, seja «a autoridade responsável pela segurança a que se refere o artigo 16.° da Diretiva 2004/49/CE», e, por conseguinte, basear‑se necessariamente na premissa de que as funções enumeradas no referido artigo 16.° são asseguradas por uma única autoridade, a qual deve igualmente assegurar as funções da autoridade responsável pela segurança para efeitos da Diretiva 2007/59.

35 Em segundo lugar, no que respeita ao argumento da República da Áustria, segundo o qual o artigo 35.° da Diretiva 2009/72/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de julho de 2009, que estabelece regras comuns para o mercado interno da eletricidade e que revoga a Diretiva 2003/54/CE (JO 2009, L 211, p. 55) , e o artigo 55.° da Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único (JO 2012, L 343, p. 32) , incumbem, respetivamente, os Estados‑Membros de designar «uma única entidade reguladora a nível nacional» e de instituir uma «entidade reguladora única, a nível nacional», de tal forma que cumpre, a contrario, considerar que a Diretiva 2004/49, que não inclui tais classificações, permite a designação de várias autoridades, a Comissão responde que, dado que as referidas disposições substituíram disposições anteriores que previam a designação de vários órgãos ou organismos distintos, era necessário mostrar claramente essas diferenças relativamente aos atos alterados.

36 Em terceiro lugar, no que respeita ao argumento da República da Áustria relativo à possibilidade de os Estados‑Membros, na falta de exigências específicas no direito da União, aplicarem as suas regras nacionais quando transpõem o direito da União, a Comissão alega que a Diretiva 2007/59 contém, de facto, essas exigências específicas. Além disso, o facto de a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH ser uma sociedade diretamente instituída pela legislação federal, cujas participações são geridas pelo ministro, que desempenha funções para o Estado Federal em estreita cooperação e sob a supervisão do ministro na sua qualidade de autoridade responsável pela segurança competente a nível central, confirma a existência de duas autoridades distintas. Assim, segundo a Comissão, o ministro não é a autoridade em si mesma, mas a autoridade superior de referência, na aceção dos artigos 5.° e 68.° da Lei geral do procedimento administrativo de 1991, conforme alterada, ou seja, a autoridade que, por um lado, decide os «conflitos de competência entre autoridades» e, por outro, tem o direito de anular, modificar ou declarar nulas e sem efeito as decisões das autoridades que lhe estão subordinadas, em casos muito limitados. Por conseguinte, deve concluir‑se que estas autoridades são «outras autoridades».

37 A República da Áustria contesta o incumprimento alegado.

38 Explica, em primeiro lugar, que as Diretivas 2004/49 e 2007/59 se referem, utilizando o plural, às «autoridades responsáveis pela segurança» e às «autoridades competentes» dos Estados‑Membros. A este respeito, o artigo 16.°, n.° 2, da Diretiva 2004/49 não se opõe à atribuição de tarefas múltiplas a várias autoridades, prevendo unicamente que uma «autoridade responsável pela segurança» está obrigada a desempenhar um conjunto de funções em matéria de segurança ferroviária. Além disso, a obrigação de a autoridade responsável pela segurança publicar um relatório anual sobre as suas atividades, prevista no artigo 18.° da Diretiva 2004/49, não impede que esse relatório único seja estabelecido, de forma coordenada, por várias autoridades.

39 Em segundo lugar, este Estado‑Membro refere‑se às diferenças entre a terminologia utilizada na Diretiva 2004/49, por um lado, e nas Diretivas 2009/72 e 2012/34, por outro, dado que estas últimas preveem, respetivamente, a criação de «uma única entidade reguladora a nível nacional» e de uma «entidade reguladora única, a nível nacional», para alegar que a Diretiva 2004/49 deve ser interpretada, a contrario, no sentido de que permite a designação de várias autoridades.

40 Em terceiro lugar, alega que, nos Estados‑Membros com estrutura federal, pode ser necessário, por razões de organização estatal ou de repartição nacional de competências, que certas funções sejam executadas de maneira descentralizada. A este respeito, devem ser respeitados os princípios da autonomia institucional dos Estados‑Membros, da proporcionalidade e da subsidiariedade, que exigem que a Comissão respeite as legislações nacionais consolidadas e a estrutura e funcionamento dos sistemas jurídicos dos Estados‑Membros.

41 Em consequência, segundo a República da Áustria, não se pode criticar a solução organizacional escolhida no quadro da transposição das Diretivas 2004/49 e 2007/59, que consiste em atribuir funções ao ministro, como autoridade central de segurança competente para todo o território austríaco, e em atribuir à Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH, que está subordinada ao ministro, o desempenho das funções operacionais relacionadas com a certificação dos maquinistas de comboios. É assim, por maioria de razão, uma vez que a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH é uma sociedade criada diretamente por uma lei federal, cujos títulos de participação são geridos pelo ministro, cujos custos de pessoal e materiais são suportados pelo Estado Federal e cujo âmbito de atividade tem enquadramento legal. Além disso, a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH está, em vários aspetos, vinculada pelas instruções do ministro.

Apreciação do Tribunal de Justiça

42 A Comissão acusa a República da Áustria de inobservância do disposto no artigo 3.°, alínea a), da Diretiva 2007/59 ao designar como «autoridade competente», para efeitos da aplicação da referida diretiva, uma autoridade diferente da «autoridade responsável pela segurança» a que se refere o artigo 16.° da Diretiva 2004/49.

43 No caso em apreço, é pacífico que, neste Estado‑Membro, a autoridade responsável pela segurança a que se refere o artigo 16.° da Diretiva 2004/49 é o ministro, ao passo que a «autoridade competente», que foi designada para desempenhar determinadas funções referidas, em especial, no artigo 19.°, n.° 1, alíneas a), b) e c), da Diretiva 2007/59, é a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH, uma sociedade criada por uma lei federal.

44 O artigo 3.°, alínea a), da Diretiva 2007/59 define «autoridade competente» como «a autoridade responsável pela segurança a que se refere o artigo 16.° da Diretiva 2004/49/CE».

45 A fim de determinar se, como alega a República da Áustria, as referidas disposições permitem a um Estado‑Membro atribuir a autoridades distintas as funções que são atribuídas respetivamente à «autoridade competente» e à «autoridade responsável pela segurança» por estas diretivas, importa ter em conta não só os termos das disposições em causa, mas também o seu contexto, os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte e, se for caso disso, a sua origem (v., neste sentido, Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Nederlands Uitgeversverbond e Groep Algemene Uitgevers, C‑263/18, EU:C:2019:1111, n.° 38 e jurisprudência referida).

46 Desde logo, no que respeita à redação das disposições em causa, o artigo 3.°, alínea a), da Diretiva 2007/59 refere que a autoridade competente para efeitos desta diretiva é a autoridade responsável pela segurança a que se refere o artigo 16.° da Diretiva 2004/49.

47 O referido artigo 16.° prevê a instituição, por cada Estado‑Membro, de uma autoridade responsável pela segurança que, segundo o referido artigo, pode ser o ministério que tutela os transportes. O conceito de «autoridade responsável pela segurança», para efeitos da referida diretiva, é especificamente definido no artigo 3.°, alínea g), da mesma como «o organismo nacional responsável pelas tarefas relacionadas com a segurança ferroviária nos termos do disposto na [referida] diretiva ou qualquer organismo binacional encarregado pelos Estados‑Membros dessas tarefas para garantir um regime de segurança unificado em infraestruturas transfronteiras especializadas».

48 Resulta, assim, de uma leitura do artigo 3.°, alínea g), em conjugação com o artigo 16.°, n.° 1, da Diretiva 2004/49, nomeadamente da utilização, pelo legislador da União, por um lado, da forma singular para designar a autoridade responsável pela segurança e, por outro, do qualificativo «nacional» que lhe está associado, que estas disposições preveem a designação, em cada Estado‑Membro, de um único organismo nacional responsável pelas tarefas relacionadas com a segurança ferroviária, podendo, todavia, dois Estados‑Membros, se for caso disso, encarregar um organismo binacional de efetuar essas tarefas.

49 Esta interpretação é corroborada pela economia da Diretiva 2004/49, da qual decorre que as informações sobre a segurança ferroviária na União devem, em cada Estado‑Membro, ser comunicadas de maneira centralizada a uma única autoridade responsável pela segurança, responsável pela emissão das certificações necessárias ou pela elaboração e publicação de indicadores de segurança para o Estado‑Membro em causa.

50 Assim, antes de mais, o artigo 9.°, n.° 4, da Diretiva 2004/49, lido à luz do considerando 13 da mesma diretiva, prevê que todos os gestores das infraestruturas e todas as empresas ferroviárias devem apresentar anualmente à «autoridade responsável pela segurança» do Estado‑Membro em causa um relatório que inclui informações sobre a segurança e a aplicação do sistema de gestão de segurança, compreendendo esse relatório sobre a segurança, nomeadamente, a elaboração de indicadores de segurança «nacionais».

51 Em seguida, nos termos do artigo 10.°, n.os 3 e 4, da referida diretiva, é a «autoridade responsável pela segurança do Estado‑Membro» em que a empresa ferroviária dá início às suas operações ou prevê explorar serviços adicionais de transporte ferroviário suplementares que concede as certificações exigidas.

52 Por último, em conformidade com o artigo 18.° da Diretiva 2004/49, a autoridade responsável pela segurança deve publicar um relatório anual sobre as suas atividades no ano anterior, que incluirá, nomeadamente, nos termos da alínea a) desse artigo, uma «síntese, ao nível do Estado‑Membro» dos indicadores comuns de segurança enunciados no anexo I da referida diretiva.

53 Pode ainda salientar‑se que a interpretação baseada na redação das disposições em causa, recordada no n.° 48 do presente acórdão, encontra igualmente apoio no trabalho legislativo que antecedeu tanto a adoção da Diretiva 2004/49 como a da Diretiva 2007/59.

54 Assim, por um lado, a exposição de motivos da proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à segurança dos caminhos‑de‑ferro da Comunidade e que altera a Diretiva 95/18/CE do Conselho relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário e a Diretiva 2001/14/CE relativa à repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e a certificação da segurança [COM(2002) 21 final], que precedeu a adoção da Diretiva 2004/49, declarou na sua secção sobre as autoridades nacionais responsáveis pela segurança que «[a]s diretivas atualmente em vigor permitem que diversos organismos tratem da regulamentação em matéria de segurança. [...] A longo prazo, isto não é compatível com a execução da tarefa da entidade reguladora da segurança. Uma regulamentação justa e transparente exige um tratamento equitativo de todas as partes do setor sob o controlo de uma autoridade pública [...] A fim de facilitar a coordenação da regulamentação em matéria de segurança ao nível europeu é necessário criar estruturas harmonizadas em todos os Estados‑Membros. [...] Pela mesma razão, é importante concentrar num único organismo todas as principais funções de regulamentação da segurança, designadamente a adoção de regras de segurança obrigatórias. [...]».

55 Além disso, a exposição de motivos da proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à certificação do pessoal de bordo que assegura a condução de locomotivas e comboios na rede ferroviária da Comunidade [COM(2004) 142 final], que precedeu a adoção da Diretiva 2007/59, refere que a escolha da designação da autoridade responsável pela segurança como autoridade responsável pela emissão da licença foi feita «[p]ara assegurar a maior coerência ao quadro legislativo instaurado a nível comunitário em matéria de segurança no domínio ferroviário».

56 Cumpre, por último, salientar que a interpretação acolhida no n.° 48 do presente acórdão se mostra conforme ao objetivo prosseguido pela Diretiva 2004/49. Com efeito, conforme salientado no n.° 54 do presente acórdão, esta diretiva tem, designadamente, por objeto concentrar num único organismo as funções essenciais de fiscalização da segurança ferroviária, concentração que permite assegurar, em conformidade com o artigo 1.° da referida diretiva, a promoção e o reforço da segurança dos caminhos‑de‑ferro.

57 Os argumentos apresentados pela República da Áustria para contestar a interpretação das disposições em causa nos n.os 44 a 55 do presente acórdão não podem ser acolhidos.

58 Em primeiro lugar, impõe‑se observar que o facto, assinalado pela República da Áustria, de várias disposições das Diretivas 2004/49 e 2007/59 fazerem referência, no plural, às «autoridades responsáveis pela segurança» e às «autoridades competentes» dos Estados‑Membros não pode ser decisivo, uma vez que essas disposições se referem manifestamente, de maneira coletiva, a tais autoridades nos diferentes Estados‑Membros da União. É o caso, por um lado, do considerando 22 da Diretiva 2004/49, que refere que deverão «ser criadas autoridades nacionais em todos os Estados‑Membros responsáveis pela regulamentação e supervisão da segurança ferroviária» ou ainda do anexo I da referida diretiva, que menciona «indicadores comuns de segurança» a notificar pelas autoridades responsáveis pela segurança, que são objeto, em conformidade com o artigo 18.° da referida diretiva, de uma síntese, «ao nível do Estado‑Membro». Por outro lado, no que respeita às disposições da Diretiva 2007/59, o considerando 17 desta diretiva remete para as «autoridades competentes dos Estados‑Membros», enquanto o seu considerando 19 remete, de forma genérica, para as autoridades nacionais de segurança instituídas pela Diretiva 2004/49. Do mesmo modo, os artigos 1.°, 5.° e 22.° da Diretiva 2007/59 limitam‑se a mencionar as funções que incumbem às «autoridades competentes dos Estados‑Membros» e às «autoridades competentes».

59 Em segundo lugar, a circunstância, invocada pela República da Áustria, de o legislador da União ter tido o cuidado de especificar, noutros instrumentos de direito derivado, o caráter «único» das autoridades a instituir em aplicação desses instrumentos não é pertinente para efeitos da interpretação das Diretivas 2004/49 e 2007/59.

60 Em terceiro lugar, no que respeita ao argumento relativo aos princípios da autonomia institucional dos Estados‑Membros, da proporcionalidade e da subsidiariedade, basta constatar que, embora seja verdade que resulta do artigo 288.° TFUE que, na transposição de uma diretiva, os Estados‑Membros dispõem de uma ampla margem de apreciação quanto à escolha das formas e meios de a aplicar, essa liberdade deixa intacta a obrigação de cada um dos Estados‑Membros destinatários adotar todas as medidas necessárias para assegurar a plena eficácia da diretiva em causa, em conformidade com o objetivo por esta prosseguido (v., neste sentido, Acórdão de 29 de julho de 2019, Fashion ID, C‑40/17, EU:C:2019:629, n.° 49 e jurisprudência referida).

61 Nestas condições, a autonomia institucional de que gozam os Estados‑Membros na organização e estruturação das autoridades de regulação instituídas em aplicação de uma diretiva deve ser exercida no pleno respeito dos objetivos e obrigações fixadas por esta (v., por analogia, Acórdão de 19 de outubro de 2016, Ormaetxea Garai e Lorenzo Almendros, C‑424/15, EU:C:2016:780, n.° 30 e jurisprudência referida).

62 Assim, como resulta dos n.os 44 a 55 do presente acórdão, a obrigação de cada Estado‑Membro designar uma única autoridade responsável pela segurança, para efeitos da Diretiva 2004/49, a qual deve ser considerada como a «autoridade competente» na aceção do artigo 3.°, alínea a), da Diretiva 2007/59, decorre das disposições em causa nas referidas diretivas.

63 Tendo em conta tal obrigação, é irrelevante, no presente caso, o facto de a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH estar, como afirma a República da Áustria, subordinada ao ministro. Com efeito, ainda que assim seja, tal relação de subordinação entre duas entidades dotadas de personalidade jurídica distinta não pode permitir assegurar uma transposição correta da obrigação recordada no número anterior do presente acórdão.

64 Tendo em conta as considerações precedentes, há que julgar procedente a ação da Comissão e declarar que, ao designar como «autoridade competente», para efeitos da Diretiva 2007/59, uma autoridade distinta da autoridade responsável pela segurança a que se refere o artigo 16.° da Diretiva 2004/49, a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.°, alínea a), da Diretiva 2007/59.

Quanto às despesas

65 Nos termos do artigo 138.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.

66 Tendo a Comissão pedido a condenação da República da Áustria nas despesas e tendo esta sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Décima Secção) decide:

1) Ao designar como «autoridade competente», para efeitos da Diretiva 2007/59/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de outubro de 2007, relativa à certificação dos maquinistas de locomotivas e comboios no sistema ferroviário da Comunidade, uma autoridade distinta da autoridade responsável pela segurança a que se refere o artigo 16.° da Diretiva 2004/49/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativa à segurança dos caminhosdeferro da Comunidade, e que altera a Diretiva 95/18/CE do Conselho relativa às licenças das empresas de transporte ferroviário e a Diretiva 2001/14/CE relativa à repartição de capacidade da infraestrutura ferroviária, à aplicação de taxas de utilização da infraestrutura ferroviária e à certificação da segurança («diretiva relativa à segurança ferroviária»), a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.°, alínea a), da Diretiva 2007/59.

2) A República da Áustria é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Comissão Europeia.

Assinaturas

* Língua do processo: alemão.

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