Decisão

ACÓRDÃO Nº 254/2019

Processo n.º 479/2019

Plenário

Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I – Relatório

1.Nos presentes autos de recurso de atos de administração eleitoral, vindos da Comissão Nacional de Eleições (CNE), em que é recorrente o Município de Viseu e recorrida a CNE, foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 102.º-B da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, doravante designada por LTC), da deliberação da CNE tomada na reunião plenária n.º 238, de 30 de abril de 2019 (cfr. certidão de fls. 3 a 9, com verso).

2.Uma cidadã, por mensagem de correio eletrónico de 13 de março de 2019, às 17:45, apresentou uma participação na CNE, contra o ora recorrente, com o seguinte teor:

«De acordo com a nota informativa - PUBLICIDADE INSTITUCIONAL - Eleição PE/2019

O Município de Viseu, está de forma abusiva a não respeita a mesma nota informativa, isto é, nos últimos dias a Cidade de Viseu e não só, estão a ser invadidas com outdoors com publicidade institucional, utilizando mesmo o slogan das últimas eleições autárquicas.

Mensagens como:

“Estamos a requalificar o Campo desportivo de Vila Chã de Sá”

“Estamos a construir o Parque Canino”

“Estamos a melhorar os acessos à avenida da Europa”

“Substituímos mais de 22.500m2 de relva”

“Reabilitamos as instalações da Escala Secundária Viriato”

“Vamos melhorar e alargar a EN16”

Estas frases são alguns exemplos, que são sempre acompanhados com o slogan #viseufazbem, frase esta associada a campanha do PSD Viseu a Câmara Municipal de Viseu»

Os vereadores do Partido Socialista (PS) na Câmara Municipal de Viseu, por seu turno, por mensagem de correio eletrónico de 20 de março de 2019, às 13:30, apresentaram uma participação na CNE, contra o ora recorrente, com o seguinte teor:

«A Máquina de comunicação do município de Viseu colocou outdoors propagandísticos em diversos pontos estratégicos da Cidade, em tudo que é “obra potencial”.

Nesta campanha paga pelos viseenses contribuintes, em painéis amarelo alaranjado, é nítido que a publicidade difundida não tem qualquer valor informativo relevante. A sua localização privilegiada no espaço público, as imagens simuladas, os valores de investimento apresentados e as frases escolhidas são propagandísticas. O slogan que “assina” os cartazes, foi precisamente aquele que foi destacado pela candidatura do PSD Viseu às Autárquicas 2017. o “hashtag”:

#viseufazbem.

Esta colagem entre a instituição Município de Viseu e o partido PSD é inadmissível.

Esta intensificação de propaganda municipal, para além de corroborar a ideia, cada vez mais manifesta entre os viseenses, de que o atual Executivo Municipal PSD só sabe apostar numa política imaterial, baseada em propaganda, marketing municipal e realização de eventos festivos e de animação urbana, é inadmissível e viola a Lei, à luz da Nota Informativa da CNE.

A bem da legalidade e sobretudo da verdade e da seriedade devida aos eleitos locais, para os vereadores do Partido Socialista na Câmara Municipal de Viseu, o Município deve retirar imediatamente do espaço público todos os painéis publicitários de cariz propagandístico recentemente implantados».

Remeteram para um conjunto de fotografias dos painéis publicitários.

3.Através de mensagem de correio eletrónico enviada em 18 de março de 2019, às 17:26, a CNE notificou a ora recorrente para se pronunciar sobre os factos constantes da participação da referida cidadã, no prazo de 36 horas. Idêntica mensagem de correio eletrónico foi enviada em 21 de março de 2019, às 17:47, convidando a ora recorrente a pronunciar-se sobre os factos constantes da participação dos vereadores do PS na Câmara Municipal de Viseu.

O Presidente da Câmara Municipal de Viseu enviou, por mensagem de correio eletrónico de 19 de março de 2019, a sua pronúncia de resposta à queixa da referida cidadã, enviando nova pronúncia, esta de resposta à queixa dos vereadores do PS na Câmara Municipal de Viseu, por mensagem de correio eletrónico de 22 de março de 2019, com teor semelhante. Juntou, em anexo a ambas as pronúncias, um documento intitulado “Posição da Associação Nacional de Municípios Portugueses – Nota Informativa da Comissão Nacional de Eleições sobre publicidade institucional”, de 12 de março de 2019.

O Presidente da Câmara Municipal de Viseu alegou, em síntese, nas suas respostas, que os painéis são de natureza estritamente informativa, relacionados com obras em fase de atual execução ou lançamento, justificando-se a sua instalação por necessidade de sensibilização pública, devido às alterações do contexto normal dos locais e que se trata de uma prática de décadas de informar os cidadãos quanto à natureza da obra, fonte de financiamento, prazo de execução e entidade a quem se adjudicou, sendo que em obras mais relevantes se colocam fotos, maquetes ou plantas. Refere também o propósito de anunciar obras financiadas por fundos comunitários, informação de publicitação obrigatória. Mais invoca que, em cumprimento dos princípios de neutralidade e imparcialidade, a informação constante dos painéis faz referência à autoria coletiva das obras, envolvendo os órgãos executivo e deliberativo do Município de Viseu, com a composição resultante das últimas eleições autárquicas e que a assinatura “Viseu faz bem” é aposta, desde longa data, em todo o material do Município, nada identificando em matéria partidária. Por último, alega concordar com a “Posição da Associação Nacional de Municípios Portugueses – Nota Informativa da Comissão Nacional de Eleições sobre publicidade institucional”.

4.Em 30 de abril de 2019, a CNE, tendo presente a Informação n.º I-CNE/2019/119, deliberou, por maioria, com a abstenção de um dos seus membros e os votos contra de dois outros dos seus membros, o seguinte (cfr. certidão de ata da reunião plenária n.º 238, ponto 2.11. - Cidadã | CM Viseu | Publicidade institucional (outdoors) – Processo PE.P-PP/2019/60; Vereadores do PS na CM de Viseu | CM de Viseu | Publicidade institucional (outdoors) - Processo PE.P-PP/2019/80, fls.):

«Resulta dos elementos carreados para o processo que estaremos perante publicidade institucional proibida, não se enquadrando nas exceções previstas no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.

A entidade visada, aliás, justifica a instalação dos outdoors ora em análise, “(…) sobretudo por necessidade de sensibilização pública por as alterações do contexto normal dos locais, pelos prejuízos e transtornos causados aos munícipes (nomeadamente nas intervenções em ruas e demais espaços públicos”, nada referindo quanto à gravidade ou urgente necessidade pública previstas na parte final do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, sendo incompreensível a omissão dos condicionamentos causados pelas obras e a sua duração previsível. (Vd. neste sentido o Acórdão do TC n.º 100/2019).

São utilizadas frases curtas e de fácil memorização, típicas da atividade publicitária, e elencadas obras realizadas e outras em curso (ou que irão ocorrer futuramente), não se tratando de comunicação que seja imprescindível à sua fruição pelos cidadãos, indo muito para além da natureza estritamente informativa.

Conforme consta da nota informativa da CNE sobre publicidade institucional, de 6 de março p.p., com respaldo em diversos arestos do Tribunal Constitucional:

“(…) são proibidas expressões que representam verdadeiros slogans publicitários, indo, pois, muito além da simples obrigação de informação requerida (…) (cf. Acórdão TC n.º 461/2017).

No mesmo sentido, mensagens que refletem uma atitude proactiva da instituição na promoção da qualidade de vida dos habitantes (…) (cf. Acórdão TC n.º 100/2019).

Ou mesmo, tão só, a utilização de uma linguagem adjetivada e promotora de obras e iniciativas da instituição (como a beneficiação de ruas, requalificação de determinadas zonas, a diminuição de taxas ou a oferta de livros escolares) (cf. Acórdão TC n.º 588/2017).”

Alega ainda o visado que os outdoors anunciam obras financiadas por fundos comunitários, informação de publicitação obrigatória. Todavia, do que é possível observar, em nenhum dos outdoors consta “(...) o prazo de execução e entidade a quem se adjudicou” e apenas num deles é feita a referência ao programa “CENTRO 2020” e “PORTUGAL 2020”. Em nenhum dos outdoors é apresentada a insígnia da União Europeia com uma referência por extenso à União Europeia e ao fundo ou fundos que apoiam a operação. Em qualquer caso, a imagem do logotipo “PORTUGAL 2020” e “CENTRO 2020” é de tamanho muito inferior à indicação por extenso do “Município de Viseu” e “#VISEUFAZBEM” (Neste sentido os Acórdãos do TC n.ºs 461/2017 e 583/2017).

A publicitação em período eleitoral de feitos e promessas de ações não urgentes e estritamente necessárias constitui intervenção, ainda que indireta, na campanha eleitoral e mesmo que, não se tratando de candidato ou de agente ou dirigente de proponente de candidatura à eleição em causa, dela apenas resulte, para os eleitores, uma perceção positiva ou negativa da capacidade de ação de certa ou certas das candidaturas (ou dos seus proponentes) em confronto.

Face ao que antecede, no exercício da competência conferida pela alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, e no uso dos poderes consignados no n.º 1 do artigo 7.º da mesma Lei, delibera-se notificar o Presidente da Câmara Municipal de Viseu para que, no prazo de 24 horas, promova a remoção dos outdoors referidos nos processos em causa».

5.Através de mensagem eletrónica enviada a 2 de maio de 2019, às 19h13, o Presidente da Câmara Municipal de Viseu foi notificado da deliberação da CNE. Em 3 de maio de 2019, às 23h19, apresentou recurso para o Tribunal Constitucional da referida deliberação, ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B da LTC. Refere, nas conclusões, o seguinte:

«I - A Deliberação em recurso foi tomada na sequência de duas participações apresentadas junto da CNE, por uma cidadã e pelos Senhores Vereadores do PS na Câmara Municipal de Viseu, por alegada publicidade institucional proibida.

II - Estão em causa a instalação, pela autarquia de Viseu, de outdoors com o seguinte conteúdo: “Estamos a reabilitar a Rua João Mendes”; “Estamos a melhorar e alargar a EN16”; “Reabilitámos as instalações da Escola Secundária Viriato”; “Estamos a melhorar os acessos à Avenida da Europa”;“ Estamos a construir o Parque Canino de Viseu”; “Estamos a requalificar o campo desportivo de Vila Chá de Sá”; “Vamos ampliar o Viriato Teatro Municipal”; «Novas valências artísticas. Mais atividades»; «Substituímos 2.500 m2 de relva».

III - São, ainda, elementos comuns a todos os outdoors referidos: o símbolo do Município de Viseu, o valor do investimento e o hashtag #VISEUFAZBEM, sendo que, em dois deles – e não apenas num, conforme erradamente é referido pela Deliberação em recurso, Rua João Mendes e à Escola Secundária Viriato (Doc.s 1 e 2) - porque respeitantes a obras financiadas por fundos comunitários, consta também a menção «CENTRO 2020» e «PORTUGAL 2020».

IV - Face aos elementos dos autos e pese embora a pronúncia então apresentada pelo ora Recorrente, entendeu a CNE que estaremos perante publicidade institucional proibida, não se enquadrando nas exceções previstas no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-4/2015, de 23 de julho. Com o devido respeito, não podemos concordar.

V – Entende-se, desde logo, que o conteúdo dos outdoors aqui em causa não pode subsumir-se ao conceito de publicidade institucional, tendo, diferentemente, natureza estritamente informativa, relacionada com obras em fase de atual execução ou lançamento.

VI - Se atentarmos nas frases ali apostas verifica-se que as mesmas se limitam a informar que obras estão a ser feitas, com factos, referindo a natureza da intervenção urbanística em causa, com o objetivo e necessidade de sensibilização pública, (designadamente de alertar e informar todos os Munícipes que, naquele local, estão a decorrer aquelas obras que, por isso, pode haver constrangimentos em termos de circulação, comodidades, acessos) - sendo que as que se referem a obras financiadas por fundos comunitários, a informação é de publicitação obrigatória -sem qualquer quantificação, percentagem de execução, qualificação ou adjetivação das mesmas.

VII - Não há campanha, não há qualquer intuito de promoção ou propaganda, a linguagem utilizada não pode, de todo em todo, subsumir-se a “linguagem publicitária”, pelo que, não se pode concordar que estejamos no âmbito de “publicidade institucional” e, logo, perante uma factualidade de que resulte a violação do artigo 10º da Lei n.º 72-4/2015, de 23 de julho.

VIII - Com o devido respeito - contrariamente àquilo que consta de forma geral e conclusiva na Deliberação em recurso, sem qualquer fundamentação factual e legal que a suporte - os outdoors em apreço não contêm elementos elogiosos ou de natureza promocional que permitam concluir que estamos perante publicidade institucional, sendo que, não se consegue perceber – nem a Deliberação o demonstra – de que forma ou por que razões o seu teor poderá objetivamente favorecer algumas candidaturas em detrimento de outras; dele resulte, para os eleitores, uma perceção positiva ou negativa da capacidade de ação de certa ou certas das candidaturas, (ou dos seus proponentes), em confronto nas próximas eleições europeias; tenham sido violados os deveres de neutralidade e de imparcialidade a que as entidades públicas se encontram sujeitas, designadamente, nos termos do artigo 57.º da Lei n.º 14/79, de 16 de maio (Lei Eleitoral da Assembleia da República), aplicável à eleição dos Deputados ao Parlamento Europeu eleitos em Portugal por força do artigo 1.º da Lei n.º 14/87, de 29 de abril (Lei Eleitoral do Parlamento Europeu).

Assim sendo, como se defende,

IX - A Decisão em recurso fez uma errada interpretação da factualidade sub iudice e, consequentemente, uma sua incorreta subsunção e aplicação legal, violando designadamente o artigo 10.º, da Lei n.º 72-4/2015, de 23 de julho, bem como o disposto na alínea d), do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, e o n.º 1 do seu artigo 7.º, pelo que deverá a mesma ser revogada com todas as consequências legais».

6.O recurso deu entrada no Tribunal Constitucional em 7 de maio de 2019.

Cumpre decidir.

II – Fundamentação

a)Preenchimento dos pressupostos processuais

7.Importa começar por aferir se se encontram reunidos os pressupostos processuais indispensáveis ao conhecimento do objeto do recurso.  

Nos termos do artigo 102.º-B da LTC, o Tribunal Constitucional é competente para julgar a impugnação judicial de atos administrativos praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos da administração eleitoral. A jurisprudência deste Tribunal tem sido constante na consideração de que o conceito de ato de administração eleitoral subjacente ao artigo 102.º-B da LTC abrange uma pluralidade de atos que antecedem e sucedem o ato eleitoral em si, e não apenas o ato eleitoral em sentido estrito, incluindo, para o que aqui releva, as deliberações da CNE sobre os atos de propaganda política diretamente relacionados com a realização de um dado ato eleitoral, e independentemente de serem ou não praticados no período de campanha eleitoral definido por lei (cfr. o Acórdão n.º 591/2017, disponível em www.tribunalconstitucional.pt, bem como os demais acórdãos adiante citados, ponto 5, e jurisprudência aí citada).

O ato aqui impugnado foi praticado pela CNE ao abrigo do artigo 5.º, n.º 1, alínea d), e do artigo 7.º, n.º 1, da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, que criou a CNE.

A CNE atua, pois, na garantia da igualdade de oportunidades das candidaturas e da neutralidade das entidades públicas perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral, destinadas a influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido do voto (cfr., neste sentido, os Acórdãos n.º 461/2017, ponto 5., n.º 545/2017, n.º 589/2017, ponto 3, e n.º 591/2017, ponto 5).

Pelo que, sem necessidade de maior indagação, é de considerar que o ato impugnado foi praticado pela CNE enquanto órgão de administração eleitoral, ao abrigo do artigo 5.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, sendo um ato de administração eleitoral suscetível de ser objeto de recurso, nos termos do artigo 8.º, alínea f), e do artigo 102.º-B, ambos da LTC.

8.Cumpre igualmente, ainda em termos prévios, apreciar a questão da tempestividade do recurso. Com relevo para tal questão, resulta dos elementos documentais constantes dos autos o seguinte:

i.A CNE expediu, por e-mail enviado no dia 2 de maio de 2019, às 19h13, para o endereço presidencia@cmviseu.pt (cfr. fls. 41 dos autos), a deliberação tomada na reunião plenária de 30 de abril de 2019 – no sentido de notificar o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Viseu para que, no prazo de 24h, promovesse a remoção dos outdoors referidos no processo.

ii.O Município de Viseu interpôs recurso para o Tribunal Constitucional daquela deliberação, invocando o disposto no artigo 102.º-B, n.º 2, da LTC, através de mensagem de correio eletrónico enviada para a CNE, no dia 3 de maio de 2019, às 23h19 (cfr. fls. 10 dos autos).

iii.Os serviços da secretaria da Comissão Nacional de Eleições encerraram às 18 horas, pelo que a entrada do referido recurso só foi registada no dia 6 de maio de 2019 (segunda-feira).

Decorre do disposto no artigo 102.º-B, n.º 2, da LTC, que o prazo para a impugnação judicial de deliberações da Comissão Nacional de Eleições é de um dia a contar da data do conhecimento pelo recorrente da deliberação impugnada.

No que respeita à contagem do prazo de interposição de recurso de atos de administração eleitoral, a jurisprudência deste Tribunal tem rejeitado, por extemporaneidade, recursos entrados, conforme os casos, nos órgãos de administração eleitoral ou no Tribunal Constitucional, depois do fecho do horário normal das respetivas secretarias, uma vez que o termo desse prazo ocorre com o termo do horário normal do serviço onde o mesmo deveria ser apresentado, solução esta que seria ditada pelas particulares razões de celeridade que se impõem nas diferentes fases do processo eleitoral e que encontram expressão clara no artigo 171.º, n.º 1 da Lei Eleitoral da Assembleia da República (Lei n.º 14/79, de 16 de maio, LEAR) (v., também, por exemplo, o artigo 229.º, n.º 2 da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, LEOAL, segundo o qual «Quando qualquer ato processual previsto na presente lei envolva a intervenção de entidades ou serviços públicos, o termo dos prazos respetivos considera-se referido ao termo do horário normal dos competentes serviços ou repartições» (v. oAcórdão n.º 660/2017, onde se indicam outros acórdãos no mesmo sentido).

De acordo com aquela jurisprudência, uma vez que o presente recurso foi apresentado na CNE, como determina o n.º 1 do artigo 102.º-B da LTC, deveria o mesmo ter sido entregue até às 18h do dia 3 de maio de 2019 (neste sentido, Acórdão n.º 478/2013). Todavia, como o e-mail foi enviado fora do horário de funcionamento do serviço, é verosímil que o recorrente tenha acedido ao específico correio apenas no dia seguinte, como resulta do afirmado a folhas 98 (cfr. artigo 113.º, n.º 5, do Código do Procedimento Administrativo), caso em que nenhum problema de tempestividade se coloca.

Recorde-se que foi já pelas 19h13, portanto já após o encerramento da secretaria, que os serviços da CNE enviaram o mail de notificação da deliberação ao Município de Viseu.

Em face do exposto o recurso em apreciação é tempestivo.

iv.Do mérito

9.Mostram-se assentes, com interesse para a decisão, os seguintes factos:

i)A data da eleição dos deputados ao Parlamento Europeu eleitos em Portugal foi fixada em dia 26 de maio de 2019 pelo Decreto do Presidente da República n.º 14-R/2019, publicado no Diário da República, 1.ª Série – n.º 40, de 26 de fevereiro de 2019.

ii)Foram colocados, em data indeterminada e em vários pontos da cidade de Viseu, painéis contendo cartazes com as mensagens «Estamos a reabilitar a Rua João Mendes», «Estamos a melhorar e alargar a EN16», «Reabilitámos as instalações da Escola Secundária Viriato», «Estamos a melhorar os acessos à Avenida da Europa», «Estamos a construir o parque canino de Viseu», «Estamos a requalificar o campo desportivo de Vila Chã de Sá», «Vamos ampliar o Viriato Teatro Municipal, Novas valências artísticas, Mais atividades» e «Substituímos mais de 22.500m2 de relva».

iii)São elementos comuns dos cartazes o símbolo do município de Viseu, o valor do investimento, e o hashtag “#VISEUFAZBEM”.

iv)No dia 30 de abril de 2019, na sua reunião plenária n.º 238, a CNE deliberou, por maioria, com a abstenção de um dos seus membros e os votos contra de dois outros dos seus membros, relativamente ao ponto da ata 2.11. - Cidadã | CM Viseu | Publicidade institucional (outdoors) – Processo PE.P-PP/2019/60; Vereadores do PS na CM de Viseu | CM de Viseu | Publicidade institucional (outdoors) - Processo PE.P-PP/2019/80, o seguinte:

«A publicitação em período eleitoral de feitos e promessas de ações não urgentes e estritamente necessárias constitui intervenção, ainda que indireta, na campanha eleitoral e mesmo que, não se tratando de candidato ou de agente ou dirigente de proponente de candidatura à eleição em causa, dela apenas resulte, para os eleitores, uma perceção positiva ou negativa da capacidade de ação de certa ou certas das candidaturas (ou dos seus proponentes) em confronto.

Face ao que antecede, no exercício da competência conferida pela alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, e no uso dos poderes consignados no n.º 1 do artigo 7.º da mesma Lei, delibera-se notificar o Presidente da Câmara Municipal de Viseu para que, no prazo de 24 horas, promova a remoção dos outdoors referidos nos processos em causa».

10.Passemos, então, à apreciação do mérito do recurso.

O artigo 57.º da LEAR, aplicável supletivamente às eleições para o Parlamento Europeu por força do artigo 1.º da Lei Eleitoral para o Parlamento Europeu (Lei n.º 14/87, de 29 de abril, LEPE), estabelece o seguinte:

Artigo 57.º

(Neutralidade e imparcialidade das entidades públicas)

1 - Os órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, das demais pessoas coletivas de direito público, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, de bens do domínio público ou de obras públicas, bem como, nessa qualidade, os respetivos titulares, não podem intervir direta ou indiretamente em campanha eleitoral nem praticar quaisquer atos que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra ou outras, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais.

2 - Os funcionários e agentes das entidades referidas no número anterior observam, no exercício das suas funções, rigorosa neutralidade perante as diversas candidaturas, bem como perante os diversos partidos.

3 - É vedada a exibição de símbolos, siglas, autocolantes ou outros elementos de propaganda por titulares de órgãos, funcionários e agentes das entidades referidas no n.º 1 durante o exercício das suas funções.

4 - O regime previsto no presente artigo é aplicável a partir da publicação do decreto que marque a data das eleições.

Aqui se estabelece, portanto, o princípio da absoluta neutralidade e imparcialidade de todas as entidades públicas relativamente ao ato eleitoral em curso, em concretização do princípio da igualdade de oportunidades das candidaturas, plasmado na alínea b) do n.º 3 do artigo 113.º da Constituição.

É em concretização deste princípio que o artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, estabelece a proibição de «publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços», durante o período que se inicia com a publicação do decreto que marque a data da eleição ou do referendo e que termina com a realização do ato eleitoral ou referendário, «salvo em caso de grave e urgente necessidade pública» (cfr. os Acórdãos n.º 588/2017, ponto 8, n.º 589/2017, ponto 6, n.º 591/2017, ponto 9).

O Tribunal Constitucional tem vindo a referir que o conceito de publicidade institucional, para estes efeitos, abrange «todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação)» (cfr. Acórdão n.º 461/2017, ponto 8), bem como «a página oficial do Facebook» da entidade em causa (cfr. os Acórdãos n.º 591/2017, ponto 9, n.º 100/2019, ponto 10).

Isto significa que desde 26 de fevereiro de 2019 (data de publicação do decreto que marcou a data da eleição para o Parlamento Europeu) se aplica a referida proibição, no contexto do processo eleitoral respetivo.

11.Ora, a proibição de publicidade institucional constante no artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, não pode ser lida de forma desligada da sua inserção no sistema normativo e da sua ratio.

A Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, estabelece o regime jurídico da cobertura jornalística em período eleitoral e regula a propaganda eleitoral através de meios de publicidade comercial, aplicando-se, de forma genérica a todos os atos eleitorais e referendários. Naturalmente, deverá ser lida, no presente caso, à luz do regime legal aplicável à eleição em presença – a eleição para o Parlamento Europeu – e do objetivo genérico consagrado no artigo 57.º da LEAR da absoluta neutralidade e imparcialidade de todas as entidades públicas relativamente a este ato eleitoral.

A publicidade institucional é um dos veículos que permite às instituições públicas informar o público, divulgar mensagens de âmbito social, cultural ou cívico, procurando influenciar a sua atuação, de acordo com objetivos constitucional e legalmente ordenados. Por exemplo, uma campanha a apelar ao voto nas próximas eleições fará naturalmente uso a mecanismos de publicidade institucional durante o período eleitoral, não se encontrando, apesar disso, naturalmente, abrangida pelo âmbito da proibição constante do artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho. O mesmo se diga de campanhas de publicidade institucional que alertem para os perigos da condução sob o efeito do álcool ou que promovam o consumo do leite ou a vacinação contra determinada doença, nomeadamente. Nesse sentido, a publicidade institucional não é intrinsecamente contrária ao ordenamento jurídico português, mesmo durante o período eleitoral. Aliás, ela pode ser mesmo inserida no conjunto de deveres constitucionais das entidades públicas, nomeadamente no contexto de concretização do direito fundamental dos cidadãos a ser informados sobre o andamento dos assuntos da República (artigo 37.º, n.º 1, e 48.º, n.º 2, da Constituição), garantindo a sua participação na vida pública.

Assim, como já referiu o Tribunal Constitucional, «a proibição de publicidade institucional, plasmada no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, surge como decorrência dos assinalados deveres de imparcialidade e neutralidade, e destina-se a “impedir que, em período eleitoral, a promoção por tais entidades [órgãos do Estado e da Administração Pública] de uma atitude dinâmica favorável quanto ao modo como prosseguiram ou prosseguem as suas competências e atribuições, coexista no espaço público e comunicacional com as mensagens de propaganda das candidaturas eleitorais, as quais podem, por essa via, objetivamente, favorecer ou prejudicar”, como pode ler-se no Acórdão n.º 545/2017» (sublinhado aditado, cfr. Acórdão n.º 590/2017, ponto 7).

Como refere a CNE, na sua Nota Informativa - Publicidade Institucional - Eleição PE/2019, n.º 6, «a proibição estabelecida pelo n.º 4 do referido artigo 10.º, conjugada com a sujeição aos especiais deveres de neutralidade e imparcialidade, visa impedir que as entidades públicas, através dos meios que estão ao seu dispor, os utilizem a favor de determinada candidatura em detrimento das demais, inserindo-se aqui um fator de desequilíbrio entre elas, afetando sobremaneira o princípio – ínsito em todas as leis eleitorais – da igualdade de oportunidades das candidaturas, plasmado na alínea b), do n.º 3, do artigo 113.º da CRP».

Nestes termos, será proibida a publicidade institucional que utilize «expressões ou frases suscetíveis de influenciar o sentido de voto do eleitorado» nas eleições em causa (cfr. os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 591/2017, ponto 10, n.º 100/2019, ponto 11), «mensagens que, induzindo uma imagem positiva das respetivas entidades promotoras, possam desvirtuar o princípio da igualdade de oportunidade e tratamento das diversas candidaturas» (cfr. Acórdão n.º 589/2017, ponto 6), assumam «um carácter promocional da atividade e imagem [da] entidade pública, não sendo assim possível afirmar que é insuscetível de influenciar o eleitorado» (cfr. Acórdão n.º 587/2017, ponto 7), ou revelem «ações e reivindicações da Câmara Municipal, com eco público evidente, não sendo possível afirmar que são insuscetíveis de influenciar os votantes que com os mesmos se deparem» (cfr. Acórdão n.º 585/2017, ponto 10). A questão central, em todos estes casos, é a suscetibilidade de a publicidade institucional em causa influenciar os eleitores a votar em determinado sentido.

Com efeito, nem toda a publicidade institucional se encontra abrangida pelo âmbito da proibição da norma, até porque pode ter um conteúdo informativo. Não é razoável nem conforme ao princípio da proporcionalidade, decorrente do princípio do Estado de Direito democrático inscrito no artigo 2.º da Constituição, uma interpretação do artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, que imponha a absoluta paragem de toda a atividade de todas as entidades públicas que seja enquadrável no conceito amplo de publicidade institucional. Tratar-se-ia de uma proibição que excederia largamente o necessário relativamente aos objetivos do legislador com esta medida: a salvaguarda dos princípios da neutralidade e imparcialidade das entidades públicas em período eleitoral e a garantia da igualdade de tratamento entre candidaturas. O que justifica a proibição da publicidade institucional, durante este período eleitoral, é o propósito de evitar a sua utilização com um conteúdo ou um sentido que, objetivamente, possa favorecer ou prejudicar determinadas candidaturas à eleição em curso, em violação dos princípios da neutralidade e imparcialidade das entidades públicas e do princípio da igualdade de oportunidade e de tratamento das diversas candidaturas (artigo 113.º, n.º 3, al. b), da Constituição). Como o Tribunal Constitucional já referiu, no Acórdão n.º 519/2017, ponto 9, «os deveres de neutralidade e imparcialidade que impendem sobre as entidades públicas no período eleitoral» não «abrangem comportamentos que não contribuem em nada para associar uma iniciativa oficial a um ato de propaganda eleitoral». Assim, apenas a publicidade institucional que represente uma violação destes princípios – que seja compaginável com propaganda eleitoral – se encontra proibida durante o período eleitoral.

Assim, naturalmente, o nível de escrutínio deverá ser mais elevado relativamente a publicidade institucional emitida pelo órgão que se apresenta a eleições – pois, nesse caso, pode-se «transmitir uma imagem elogiosa do trabalho» em curso pelos atuais titulares, eventualmente recandidatos, procurando influenciar a opinião do eleitorado (cfr. os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 591/2017, ponto 10, n.º 100/2019, ponto 11). Fora desses casos, como acontece no presente processo, é necessário aferir se a mensagem em causa é suscetível de, objetivamente, favorecer ou prejudicar as candidaturas eleitorais às eleições em curso: as eleições europeias.

12. No caso presente, estamos perante painéis publicitários relativos à atividade de um município, que se encontram afixados em período eleitoral para o Parlamento Europeu.

Os painéis contêm imagens e as afirmações «Estamos a reabilitar a Rua João Mendes», «Estamos a melhorar e alargar a EN16», «Reabilitámos as instalações da Escola Secundária Viriato», «Estamos a melhorar os acessos à Avenida da Europa», «Estamos a construir o parque canino de Viseu», «Estamos a requalificar o campo desportivo de Vila Chã de Sá», «Vamos ampliar o Viriato Teatro Municipal, Novas valências artísticas, Mais atividades» e “Substituímos mais de 22.500m2 de relva”. São elementos comuns dos cartazes o símbolo do município de Viseu, o valor do investimento, e o hashtag “#VISEUFAZBEM”.

Neste contexto, atendendo ao conteúdo dos painéis em causa, independentemente da sua classificação como publicidade institucional ou mera atividade informativa, não é de prever que estes influenciem o sentido de voto do eleitorado relativamente à eleição dos representantes de Portugal no Parlamento Europeu. Efetivamente, as expressões ou frases utilizadas não são identificáveis como relativas a uma candidatura ao Parlamento Europeu, não favorecem candidaturas em detrimento de outras, nem delas resulta uma perceção positiva (ou negativa) de algum dos candidatos. Por conseguinte, estas iniciativas não contribuem para a propaganda eleitoral para o Parlamento Europeu, não correspondendo a um fator de desequilíbrio entre candidaturas introduzido pelas entidades públicas.

Não está, assim, demonstrada a violação do dever de neutralidade e imparcialidade a que a entidade se encontra sujeita através da presente atividade, nem a violação do artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho. Nestes termos, a deliberação da CNE ordenando ao Presidente da Câmara de Viseu que remova os referidos cartazes, no prazo de 24 horas, ao abrigo do artigo 5.º, n.º 1, alínea d), e do artigo 7.º, n.º 1, da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, enferma, por erro de interpretação do artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, do vício de violação de lei.

Tal circunstância projeta-se obviamente sobre a validade de tal decisão ora impugnada, implicando a sua anulação, nos termos do artigo 163.º, n.º 1, do CPA.

O recurso obtém, assim, provimento.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se conceder provimento ao recurso interposto e anular a deliberação da CNE de 30 de abril de 2019 no âmbito dos Processos PE.P-PP/2019/60 e PE.P-PP/2019/80.

Sem custas.

Lisboa, 10 de maio de 2019 - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - Mariana Canotilho - Claudio Monteiro - Lino Rodrigues Ribeiro - Pedro Machete - José Teles Pereira - Gonçalo Almeida Ribeiro (vencido, nos termos da declaração anexa) - Maria José Rangel de Mesquita (vencida, nos termos da declaração anexa) - Fernando Vaz Ventura (vencido, nos termos da declaração anexa) - Joana Fernandes Costa (vencida, nos termos da declaração anexa) - Manuel da Costa Andrade

DECLARAÇÃO DE VOTO

Vencido.

Creio que os cartazes afixados pelo Município de Viseu, cuja remoção foi ordenada pela CNE através da deliberação impugnada nos autos, violam o dever de imparcialidade e neutralidade das entidades públicas, consagrado no artigo 57.º da Lei nº 14/79, de 16 de maio, aplicável ex vi do artigo 1.º da Lei n.º 14/87, de 29 de abril.

É evidente o teor abonatório dos cartazes, compreendendo expressões como «estamos a melhorar e reabilitar», «estamos a requalificar» ou «vamos ampliar», e a mensagem política que com eles se procura transmitir, associada à utilização do hashtag da campanha que conduziu à eleição do Presidente da Câmara Municipal. O Município de Viseu alega que os cartazes se destinam a «informar», «alertar» e «sensibilizar» os munícipes relativamente a obras em curso, desideratos não apenas legítimos, como correspondentes ao cumprimento de deveres constitucionais e legais de proteção que impendem sobre as entidades públicas, nomeadamente as autarquias locais.

Daqui decorre a necessidade de estabelecer uma concordância prática entre o imperativo de imparcialidade e neutralidade das entidades públicas em período eleitoral, por um lado, e o dever de informar os cidadãos para salvaguarda da sua segurança e comodidade, por outro. Porém, os mesmos desideratos poderiam ser perfeitamente alcançados sem o uso das referidas expressões abonatórias, e sobretudo sem o hashtag da campanha. Os termos e os elementos com conotação partidária − abonando a atividade da Câmara Municipal e associando-a expressamente à campanha eleitoral que redundou na formação da maioria no órgão −  mostram-se, assim, de utilização desnecessária para acautelar as finalidades a que alegadamente se destinam.

É certo que o período eleitoral em curso diz respeito a eleições para o Parlamento Europeu, e não para os órgãos da autarquia. Nessa medida, a relação entre a mensagem política transmitida pelos cartazes e a formação da decisão política dos eleitores é ténue e oblíqua. Mas nem por isso deixa de conter um potencial de enviesamento, tendo em conta que a campanha eleitoral é largamente preenchida pelas mesmas forças políticas que se apresentam aos demais atos eleitorais, nomeadamente as eleições locais, e que as questões de política interna são reiteradamente trazidas para o debate político que precede as eleições para o Parlamento Europeu. Na verdade, a absoluta cisão entre estas e aquelas não tem a menor aderência à realidade que se presume ter concitado a solução legal. 

A lei estabelece um «princípio da absoluta neutralidade e imparcialidade de todas as entidades públicas relativamente ao ato eleitoral em curso», como se afirma no Acórdão, com amplo e documentando apoio na jurisprudência constitucional. O fundamento de tal proibição é o perigo abstrato de que publicidade institucional com conotações partidárias, por mais vagas que estas sejam, possa enviesar o debate público e a formação da vontade eleitoral. Reitera-se que este dever, até pela sua extensíssima amplitude, pode ceder perante considerações de sentido contrário, nomeadamente os deveres de informação invocados pelo impugnante. Mas verificando-se in casu não haver necessidade alguma de utilização de linguagem com conotação partidária para o cumprimento de tais deveres, basta uma relação ténue e oblíqua entre aquela e o ato eleitoral para se consubstanciar a violação do dever de imparcialidade e neutralidade que a lei impõe às entidades públicas − tanto mais que estas, pela sua natureza estritamente instrumental do interesse público, não gozam de direitos fundamentais à liberdade de expressão ou de informação, direitos estes que se pudessem reputar excessivamente restringidos por tão ampla proibição legal.

Gonçalo de Almeida Ribeiro

DECLARAÇÃO DE VOTO

Vencida quanto à decisão nos termos que sumariamente se explicitam.

Ainda que se admita, como se afirma na fundamentação, que «nem toda a publicidade institucional se encontra abrangida pelo âmbito da proibição da norma aplicável, até porque pode ter um conteúdo informativo» (cfr. II, 11) – entende-se que a concreta publicidade institucional em causa nos autos (painéis publicitários relativos à atividade de um município) ainda se pode encontrar abrangida pela proibição da norma face ao seu fim último – o propósito de evitar a utilização de publicidade institucional com um conteúdo ou um sentido que, objetivamente, possa favorecer ou prejudicar determinadas candidaturas à eleição em curso, em violação dos princípios da neutralidade e imparcialidade das entidades públicas e do princípio da igualdade de oportunidade e de tratamento das diversas candidaturas (artigo 57.º da Lei nº 14/79, de 16 de maio, aplicável por força do disposto no artigo 1.º da Lei n.º 14/87, de 29 de abril).

A concreta publicidade em causa, é formulada senão em termos elogiosos da atividade do município, pelo menos em termos muito positivos que não se afigurarão estritamente necessários para fins informativos. Em especial, ao utilizar o hashtag “#VISEUFAZBEM”, também empregue na candidatura à presidência da Câmara Municipal de Viseu nas eleições autárquicas (2017), a publicidade institucional em causa afigura-se suscetível, ainda que de modo indireto (por se tratar de diferente ato eleitoral), de favorecer ou prejudicar as candidaturas eleitorais às eleições europeias e influenciar a apreciação das mesmas por parte dos eleitores, por força da eventual associação, por muito remota ou ténue que seja, que possa ser estabelecida entre as candidaturas às eleições em curso e a candidatura - e partido – que naquelas outras eleições o utilizou.

Pelo exposto,entende-se que a publicidade institucional em causa nos presentes autos viola o dever de imparcialidade e neutralidade das entidades públicas, consagrado no artigo 57.º da Lei nº 14/79, de 16 de maio, aplicável por força do disposto no artigo 1.º da Lei n.º 14/87, de 29 de abril.

Maria José Rangel de Mesquita

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. Vencido, pelas razões que sumariamente passo a indicar.

2. Tenho como claro que os painéis (outdoors) em discussão no presente recurso constituem publicidade institucional, no sentido acolhido no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 25 de julho, incorporando um conjunto de slogans publicitários e de mensagens destinadas a instalar nas pessoas uma valorização positiva de um conjunto de iniciativas autárquicas e, indiretamente, das forças políticas em cujas listas foram eleitos os titulares dos órgãos autárquicos que as promoveram. A multiplicação da linguagem adjetivada, assim como o apelo reiterado à utilização na rede social twitter da palavra-chave (hashtag) #VISEUFAZBEM - ela própria um slogan, para além de ter sido utilizada por força partidária em anterior ato eleitoral autárquico, facto não disputado pelo recorrente e que uma simples consulta em aplicação de busca online permite apurar, propiciando confusões  -, vai muito além do necessário para informar ou avisar os munícipes da execução (em curso ou programada) de obras de manutenção ou reabilitação de edifícios, equipamentos, ruas ou estradas, e do respetivo financiamento.

3. Assente esse ponto, não creio que se possa considerar, como decorre da posição da maioria, que tais iniciativas de publicidade institucional sejam, pelo seu âmbito ou vocação local, insuscetíveis de influir na campanha para as eleições ao Parlamento Europeu. Esta, mesmo que deva ser dominada pelas questões europeias, é amiúde perpassada, em toda a União, por temáticas nacionais, de âmbito geral, regional ou mesmo local, dando azo à criação de uma imagem, positiva ou negativa, sobre a forma como os órgãos do Estado e da Administração atuam no plano nacional, que se projeta (participa) na avaliação global da capacidade das candidaturas (ou das forças partidárias suas proponentes) ao órgão legislativo europeu e, desse modo, interfere objetivamente, mesmo que de forma indireta,  na campanha eleitoral e na formação da vontade dos eleitores.

Ora, nos termos do n.º 1 do artigo 57.º da LEAR, aplicável supletivamente às eleições para o Parlamento Europeu, aos órgãos autárquicos é vedada qualquer forma de interferência, direta ou indireta, em campanha eleitoral, infringindo os seus deveres de neutralidade e imparcialidade mesmo que não identifiquem expressamente uma candidatura ao ato eleitoral nas suas mensagens publicitárias.

4. Considero, assim, que o recurso improcede, por demonstrada a violação da proibição geral constante do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, e infringidos os deveres de neutralidade e imparcialidade que incidem sobre as entidades públicas relativamente ao ato eleitoral para o Parlamento Europeu, em curso.

Fernando Ventura

DECLARAÇÃO DE VOTO

Vencida.

Ao contrário da posição que fez maioria, tenho por certo que os factos subjacentes ao juízo formulado na deliberação impugnada consubstanciam a violação do dever de neutralidade que, em concretização do princípio da igualdade de oportunidades das candidaturas, estabelecido na alínea b) do n.º 3 do artigo 113.º da Constituição, se encontra estabelecido no artigo 57.º, n.º 2, da Lei Eleitoral da Assembleia da República (Lei n.º 14/79, de 16 de maio), subsidiariamente aplicável à eleição dos Deputados ao Parlamento Europeu por força do artigo 1.º da Lei Eleitoral para o Parlamento Europeu (Lei n.º 14/87, de 29 de abril).

Do conjunto das circunstâncias que relevam para responder à questão colocada no âmbito do presente recurso ¾ a de saber se, ao publicitar obras executadas, projetadas ou em curso, através do recurso a cartazes com as inscrições reproduzidas no ponto 9. do presente acórdão, o Município de Viseu violou o dever de neutralidade decorrente artigo 57.º, n.º 2, da LEAR ¾, fazem parte, para além das ali descritas, ainda as seguintes:

O hashtag #VISEUFAZBEM, a que é feita destacada menção em todos os aludidos cartazes, coincide com aquele que foi utilizado pela candidatura apresentada pelo PSD aos órgãos das autarquias locais do Município de Viseu no âmbito das eleições autárquicas realizadas no dia 1 de outubro de 2017;

Em cumprimento do disposto no artigo 24.º, n.º 1, alínea d), do Decreto-Lei n.º 159/2014 de 27 de outubro, os cartazes com as mensagens «Estamos a reabilitar a Rua João Mendes» e «Reabilitámos a Escola Secundária Viriato», referidos na alínea ii) do ponto 9. do presente acórdão, encontram-se acompanhados de um outro, no qual é apresentado o símbolo da União Europeia, com uma referência por extenso à União Europeia e a identificação do fundo utilizado no financiamento da obra respetiva (fls. 18-19 dos autos).

Perante tais circunstâncias, a que creio não ter sido atribuído o devido relevo pela maioria, a conclusão que penso impor-se é a de que a reprodução do slogan utilizado pela candidatura do PSD às eleições autárquicas realizadas em 2017, para além de totalmente dispensável do ponto de vista das finalidades inerentes à publicidade institucional ¾ que, como se salienta no acórdão, visa permitir «às instituições públicas informar o público, divulgar mensagens de âmbito social, cultural ou cívico, procurando influenciar a sua atuação, de acordo com objetivos constitucional e legalmente ordenados»¾, tem o inevitável efeito de converter o conteúdo dos cartazes afixados pelo Município de Viseu numa mensagem de valorização da capacidade de concretização, competência e eficiência de uma determinada força política, perfeitamente identificável, concorrente à eleição dos Deputados ao Parlamento Europeu, marcada para 26 de maio de 2019, efeito esse, além do mais, amplamente potenciado nas situações em que os cartazes alusivos às obras de reabilitação já realizadas ou em curso surgem acompanhados de um outro, com a alusão ¾ esta sim obrigatória ¾ à proveniência do fundo utilizado para o efeito, a par da referência por extenso à União Europeia e da reprodução do símbolo respetivo.

Por serem idóneas a realçar o mérito, num dos seus diversos níveis ou âmbitos de atuação, de determinada força partidária, bem como a incutir a confiança dos cidadãos eleitores do município na respetiva prestação, tais mensagens consubstanciam a violação do dever de neutralidade que impende sobre as entidades públicas durante o período da campanha eleitoral, sobretudo se o critério a seguir para o efeito for aquele que se encontra formulado nos Acórdão n.º 587/17 e 519/17; isto é, se se considerar que, para afastar a violação de tal dever, verdadeiramente necessário é que se trate de mensagem objetivamente «insuscetível de influenciar o eleitorado» (Acórdão n.º 587/17, ponto 7) ou de comportamento que «não contribu[a] em nada para associar uma iniciativa oficial a um ato de propaganda eleitoral» (Acórdão n.º 519/17, ponto 9, itálico aditado).

Joana Fernandes Costa

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Esta decisão foi disponibilizada publicamente pelo Tribunal Constitucional.

Como parte de um esforço constante de proteção de dados pessoais, este processo foi atualizado a 09 Jul. 2019. Até agora, foi atualizado 7 vezes.
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