Decisão

ACÓRDÃO Nº 449/2019

Processo n.º772/19(34/PP)

Plenário

Relator: Conselheiro Claudio Monteiro

Acordam em Plenário no Tribunal Constitucional

I - Relatório

1. Na sequência da realização doIX Congresso Nacional (Ordinário) do partido político registado neste Tribunal Constitucional com a denominação Partido da Terra (sigla: MPT), que teve lugar no dia 22 de novembro de 2014, José Inácio Faria, invocando a qualidade de Presidente, veio comunicar os resultados da eleição dos novos titulares dos órgãos nacionais e a alteração dos estatutos do partido.

Por acórdão de 8 de junho de 2016, a que foi atribuído o n.º 363/2016, o Tribunal Constitucional decidiu deferir o pedido de anotação implícito na comunicação efetuada, apreciando especificamente a legalidade da alteração dos Estatutos do Partido da Terra, que havia sido problematizada pelo Ministério Público no seu parecer prévio.

Posteriormente, em fevereiro de 2018, Luís António de Matos Vicente, invocando a qualidade de Presidente do partido, enviou documentação ao Tribunal Constitucional tendente a comunicar os resultados das eleições dos novos titulares dos órgãos nacionais e a alteração dos estatutos do partido, decorrentes do X Congresso Nacional (Ordinário), que teve lugar a 10 de fevereiro do mesmo ano.

O Tribunal Constitucional, através do Acórdão n.º 656/2018, entendeu que, não tendo sido corrigidas as deficiências da comunicação legalmente prevista no n.º 3 do artigo 6.º da Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto (Lei dos Partidos Políticos, doravante designada LPP), apesar das notificações para esse efeito, não se mostravam reunidas as condições necessárias para exercer o controlo de legalidade – quer formal, quer substancial – que a lei lhe comete, indeferindo, em consequência, o requerimento de anotação da alteração estatutária. No mesmo contexto, decidiu que, não se encontrando os invocados novos estatutos anotados no registo deste Tribunal – nem se reunindo as condições para que tal anotação fosse deferida – se mostrava também necessariamente precludida a anotação, no registo, da identidade dos novos titulares de órgãos do partido político, cuja composição se pretendeu também alterar, por via da aprovação dos novos estatutos.

2. Em março de 2019, José Inácio Faria, invocando a qualidade de Presidente da Comissão Política Nacional do Partido da Terra, veio enviar ao Tribunal Constitucional documentação, com vista ao “registo no Livro referente a este Partido”, das atas referentes às “reuniões do Conselho Nacional (…) e da Comissão Política Nacional, que tiveram lugar em Lisboa no passado dia 23 de março, bem como a acta do Conselho de Jurisdição Nacional do passado dia 16” do mesmo mês.

3. Posteriormente, veio, uma vez mais, José Inácio Faria informar da convocação do XI Congresso Nacional (Extraordinário) do Partido da Terra-MPT, para dia 22 de junho de 2019, anexando seis documentos, que denomina da seguinte forma: 1) Ata da reunião do Conselho de Jurisdição Nacional de 16 de março de 2019; 2) Ata da reunião do Conselho Nacional de 23 de março de 2019; 3) Ata da reunião da Comissão Política Nacional de 23 de março de 2019 (mais tarde, retificada, por ter sido detetado lapso, conforme fls. 895 e seguintes); 4) Pedido dirigido à Presidente da Mesa do Congresso para a marcação do XI Congresso Nacional (Extraordinário); 5) E-mail da convocatória referida no ponto anterior; 6) Cópia da convocatória para a realização do XI Congresso Nacional (Extraordinário) e Regulamento do mesmo.

4. Em 29 de março de 2019, veio novamente José Inácio Faria juntar cópia da impugnação da reunião realizada em 24 do mesmo mês (denominada “Congresso Eletivo do MPT”) e respetiva apreciação e decisão assinada pelo Presidente do Conselho de Jurisdição Nacional do partido.

5. Em 1 de abril de 2019, Luís António Vicenteveio, na sequência do XIII Congresso (Extraordinário) do Partido da Terra – MPT, realizado em Lisboa a 24 de março de 2019, comunicar os resultados das eleições dos titulares dos órgãos nacionais do partido, identificando os novos titulares eleitos, requerendo a respetiva anotação no registo deste Tribunal, para os efeitos do artigo 6.º, n.ºs 1 e 2, al. b), da LPP.

Para o efeito, anexou vários documentos, que denomina da seguinte forma: 1) Ata do XIII Congresso Nacional do MPT e respetivos anexos; 2) Ficha de inscrição respetiva; 3) Lista de inscrições prévias no site do MPT; 4) Lista A - Candidatos aos órgãos nacionais do partido; 5) Declaração de aceitação de integração na Lista A pelos respetivos elementos; 6) Lista de subscritores da Lista A.

6. Em 29 de abril de 2019, Luís António Vicentejuntou documentação adicional relativa aos titulares dos órgãos do partido político eleitos no XIII Congresso Nacional realizado a 24 de março de 2019.

7. No mesmo mês de abril, José Inácio Faria veio juntar documentação dando conta dos dissídios internos do partido e enfatizando a importância da clarificação da situação pelo Tribunal Constitucional.

No mesmo sentido, outros filiados e simpatizantes do partido vieram juntar exposição, solicitando a resolução urgente da situação que denominam como “falta de democracia interna” do partido.

8. Em junho de 2019, veio José Inácio Faria, invocando a qualidade de Presidente da Comissão Política Nacional do partido, comunicar ao Tribunal Constitucional que a reunião realizada no dia 24 de março, em Lisboa, denominada “XIII Congresso Extraordinário” foi impugnada internamente junto do Conselho de Jurisdição Nacional do partido, órgão que deliberou conceder provimento à impugnação apresentada. Mais informou que a referida deliberação do órgão jurisdicional interno, datada de 28 de março de 2019, não foi objeto de qualquer impugnação.

Requereu igualmente esclarecimento sobre quem representa o Partido da Terra – MPT, até à realização do XI Congresso Nacional (Extraordinário) convocado para o dia 22 de junho de 2019.

9. Por acórdão de 19 de junho de 2019, a que foi atribuído o n.º 358/2019, foi decidido recusar a anotação da identidade dos titulares dos órgãos nacionais do Partido da Terra, eleitos no XIII Congresso (Extraordinário) do mesmo partido político.

10. Posteriormente à prolação do referido aresto, em 24 de junho de 2019, José Manuel Henriques da Silva Ramos, invocando a qualidade de Presidente da Comissão Política Nacional, veio, na sequência da realização do XI Congresso Nacional (Extraordinário) do Partido da Terra – MPT, realizado em Lisboa a 22 de junho de 2019, remeter a documentação submetida e aprovada durante a realização do evento, comunicando, para efeito de anotação no registo deste Tribunal, a identidade dos novos titulares dos órgãos nacionais do partido, resultante das eleições realizadas.  

O referido requerimento de anotação foi distribuído autonomamente, sendo-lhe atribuído o número de processo 710/2019, não integrando assim o objeto do processo de anotação n.º 450/2019, em que se insere o acórdão n.º 358/2019, que figura como acórdão recorrido no âmbito dos presentes autos de recurso para o Plenário.

11. Notificado do acórdão n.º 358/2019, veio Luís António Vicente, invocando a qualidade de representante do Partido da Terra e referindo agir em representação do mesmo partido, interpor o presente recurso para o Plenário.

Em síntese, sob a epígrafe de “[q]uestão prévia: [d]a admissibilidade do recurso”, defende o requerente que não existe norma legal que defina o regime jurídico do recurso a interpor da decisão de recusa da anotação da identidade dos titulares dos órgãos nacionais de partido político. Porém, atendendo à jurisprudência do Tribunal Constitucional, nomeadamente ao entendimento plasmado no acórdão n.º 232/2013, deve concluir-se que é admissível recurso, para o Plenário, da decisão de recusa de inscrição de partido político. Assim, na perspetiva do requerente, não existindo razão para distinguir o ato de aceitação da inscrição e o ato de anotação referente a partido político, ambos cometidos ao Tribunal Constitucional, deve entender-se que é aplicável o n.º 8 do artigo 103.º-C da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante, LTC), sendo admissível recurso da decisão da Secção relativa a recusa de anotação da identidade dos titulares de órgãos nacionais do partido, que deve ser interposto no prazo legal de cinco dias, requisito que defende ter sido cumprido no presente caso.

No tocante ao objeto do recurso, esclarece o requerente que discorda do acórdão recorrido, pugnando “pela concretização da anotação requerida, pelo carácter declarativo do registo e pela invalidade da decisão do pretenso Conselho de Jurisdição Nacional que deu provimento à impugnação do Congresso de 24 de março de 2019”.

Refere que, no dia 24 de março de 2019, teve lugar o XIII Congresso Nacional Extraordinário do Partido da Terra, tendo sido eleitos os novos titulares dos órgãos nacionais, de harmonia com os Estatutos na versão anotada no registo do Tribunal Constitucional.

Porém, o acórdão recorrido indeferiu o pedido de anotação da identidade dos titulares dos órgãos partidários, decorrente do referido ato eleitoral.

Baseia-se tal acórdão na natureza constitutiva do registo, expendendo considerações que merecem a discordância do requerente. Argumenta este último que o ato de constituição dos partidos políticos, cuja verificação de legalidade se encontra incluída na competência do Tribunal Constitucional, por norma expressa da Lei Fundamental (artigo 223.º, n.º 2, alínea e)) assume, por essa razão, dignidade constitucional, ao contrário do que sucede com o ato de anotação no registo dos titulares dos órgãos nacionais dos partidos, que se encontra cometida ao Tribunal Constitucional através da previsão dos artigos 9.º, alínea c), da LTC e 6.º, n.º 3, da LPP, ou seja, não por menção direta mas por mera remissão da norma constitucional plasmada no n.º 3 do artigo 223.º.

Mais refere que a LPP, nas disposições legais dos artigos 14.º a 16.º, faz depender o reconhecimento, com atribuição de personalidade jurídica, e o início das atividades dos partidos políticos da inscrição prévia no registo, que abrange o respetivo projeto de estatutos, após verificação da legalidade. Porém, diferentemente, para a identidade dos titulares dos órgãos partidários, estabelece a LPP, no n.º 3 do artigo 6.º, apenas a obrigatoriedade da comunicação ao Tribunal Constitucional, após eleição, com a finalidade de tornar pública a identidade dos novos titulares dos órgãos dos partidos, em cumprimento do princípio da transparência.

Acresce que o sistema do registo declarativo é a regra geral do Direito português, sendo o registo constitutivo a exceção, razão por que deve estar expressamente prevista na lei, não sendo admissível a sua aplicação analógica, nos termos do artigo 11.º do Código Civil, e encontrando-se a sua interpretação extensiva subordinada aos critérios do artigo 9.º do mesmo diploma, nomeadamente ao princípio da unidade do sistema jurídico.

Argumenta ainda o requerente que a natureza declarativa da anotação dos titulares dos órgãos dos partidos políticos, após eleição, no registo do Tribunal Constitucional, decorre direta e expressamente da lei, especificamente da conjugação da LPP com a LTC.

Assim, o artigo 103.º E da LTC prevê a suspensão da eficácia das eleições, com fundamento na probabilidade de ocorrência de danos apreciáveis causados pela eficácia do ato eleitoral, no prazo de cinco dias a contar da realização de tal ato, o que leva a concluir que os efeitos das eleições se produzem, em regra, independentemente da anotação da identidade dos titulares eleitos no registo do Tribunal Constitucional. Dito de outro modo, o legislador terá considerado que o ato eleitoral se encontra dotado de todos os seus elementos constitutivos e apto a produzir os seus efeitos a partir do dia da eleição, ainda que se possa vir a discutir a sua validade e que a sua eficácia externa, no plano do interesse constitucional de que se reveste o partido político, dependa da subsequente anotação no registo do Tribunal Constitucional, sendo exatamente por essa razão que previu as medidas cautelares de suspensão de eficácia do ato eleitoral.

Acentua o requerente que o controlo da legalidade na constituição dos partidos políticos é preventivo, o mesmo sucedendo no âmbito do controlo da legalidade dos estatutos, atenta a exigência de verificação da conformidade com as exigências dos princípios democráticos e de transparência. Diferentemente, no caso da anotação da identidade dos titulares dos órgãos, tal controlo é sucessivo.

Assim, conclui o requerente que a LPP não estendeu o regime do registo constitutivo à anotação da identidade dos titulares dos órgãos dos partidos, ficando esta matéria sujeita ao princípio geral, vigente no Direito português, do registo declarativo.

Refere o requerente que a eleição realizada no X Congresso do MPT teve eficácia interna desde fevereiro de 2018 até à data da eleição de 24 de março de 2019, defendendo ainda que a convocação e a presidência de um congresso correspondem a atos internos da vida partidária. 

Nesta consonância, conclui que a reunião de 24 de março de 2019 foi convocada pela presidente e presidida por um membro da Mesa do Congresso com legitimidade para o efeito.

Relativamente à legitimidade dos órgãos eleitos no IX Congresso, refere o requerente que o mandato dos titulares dos órgãos do Partido da Terra é conferido pelo ato eleitoral e tem a duração de três anos, nos termos dos Estatutos, razão por que os mandatos dos titulares eleitos em 2014 cessaram em 2017, não obstando a tal cessação a manutenção da anotação no registo do Tribunal Constitucional. Acresce que, posteriormente, ocorrerem dois atos eleitorais que conferiram novos mandatos. Tal efeito não ficou prejudicado pela ausência de anotação, uma vez que este último ato não se destina a conferir poderes aos representantes dos partidos.

Além disso, salienta o requerente que a realização de eleições periódicas é um elemento essencial do sistema democrático constitucional, que encontra projeção no artigo 29.º da LPP, sob a forma de consagração expressa do princípio da renovação.

Nestes termos, defende que os titulares eleitos no XIII Congresso detêm mandatos em vigor para efeitos de representação do partido e de anotação no registo do Tribunal Constitucional.

Relativamente à decisão do Presidente do Conselho de Jurisdição Nacional eleito em 2014, alega o requerente que a mesma é juridicamente irrelevante. Alicerça tal posição numa multiplicidade de razões: a circunstância de o autor da decisão não ser presidente do referido órgão jurisdicional, à data da prolação da mesma; o facto de a decisão ser singular e não colegial; a circunstância de a decisão não ter resultado de um processo próprio para a anulação ou declaração de inexistência da eleição realizada no XIII Congresso Nacional do partido, tendo tido origem na impugnação por um dos filiados, não tendo a Direção do partido sido ouvida nem notificada da decisão; por último, o facto de não terem sido observados os requisitos de imparcialidade procedi mental, nem o cumprimento do princípio do contraditório, nem criadas as condições para o exercício do direito de impugnação da decisão junto do Tribunal Constitucional.

Por tudo quanto fica exposto, conclui o requerente que se encontram reunidas as condições para que a identidade dos titulares dos órgãos nacionais, eleitos no XIII Congresso Nacional Extraordinário do Partido da Terra, seja anotada no registo do Tribunal Constitucional.

Em conformidade, requer a anulação do Acórdão n.º 358/2019, reiterando o pedido de anotação, no registo, da identidade dos titulares dos órgãos nacionais, eleitos no XIII Congresso Nacional Extraordinário do Partido da Terra, nos termos do disposto nos artigos 9.º, alínea c), da LTC e 6.º, n.º 3, da LPP.

12. O recurso interposto para o Plenário do Tribunal Constitucional foi admitido, sob invocação do disposto no n.º 8 do artigo 103.º C da LTC, dando origem aos presentes autos.

Após notificação, José Inácio Faria, invocando a qualidade de Presidente da Comissão Política Nacional do Partido da Terra, veio contra-alegar.

Como questão prévia, alega a falta de mandato forense que legitime o recurso, referindo que o mesmo é interposto em nome do Partido da Terra, inexistindo procuração válida conferindo poderes à ilustre mandatária que subscreveu o requerimento de interposição respetivo. De facto, o órgão competente para representar o partido é a Comissão Política Nacional, de que o exponente é Presidente, não tendo o mesmo conferido qualquer mandato forense à ilustre causídica. 

Nestes termos, defende que, por a falta de mandato constituir exceção dilatória, não deve o Plenário apreciar o recurso interposto, tudo ao abrigo dos artigos 576.º, n.º 2, e 577.º, alínea h), ambos do Código de Processo Civil.

Argumenta José Inácio Faria que, ainda que se admitisse que Luís António Vicente teria legitimidade para interpor recurso do acórdão n.º 358/2019, em seu próprio nome, apesar de não se vislumbrar qual seria o seu interesse processual, certo é que tal questão não se coloca, porquanto o recurso foi interposto em nome do Partido da Terra. Não detendo Luís António Vicente poderes para representar o referido partido, fica prejudicada a sua legitimidade, o que afeta o mandato da ilustre causídica que subscreve o requerimento de interposição do recurso.

No tocante ao demais, José Inácio Faria oferece o mérito do acórdão recorrido, de cuja fundamentação resulta a absoluta falta de razão do recurso interposto.

Pelo exposto, pugna pelo não conhecimento do recurso, por falta de mandato forense que confira poderes representativos do Partido da Terra, ou, subsidiariamente, pela improcedência do recurso.

Cumpre apreciar e decidir.  

II – Fundamentação

13. Invoca José Inácio Faria a falta de mandato forense, que legitime a concessão de poderes de representação à senhora advogada, que subscreve o requerimento de interposição de recurso, pelo Partido da Terra.

Não lhe assiste, porém, razão.

Da procuração junta aos autos (a fls. 1019), consta que Luís António de Matos Vicente constitui sua bastante procuradora a senhora advogada que, de facto, subscreve o requerimento de interposição do recurso e respeivas alegações, conferindo-lhe os mais amplos poderes forenses em Direito permitidos.

 É certo que, no mesmo documento, o outorgante refere que age “em representação do Partido da Terra – MPT”, sendo tal partido que figura, neste momento, como recorrente e já figurava como requerente da anotação que deu origem à prolação do acórdão recorrido.  Porém, tal referência ao partido deve ser perspetivada no contexto da tese defendida pelo recorrente Luís António Vicente, razão por que, em substância, a questão suscitada não corresponde a uma verdadeira problematização da falta de mandato, mas antes a uma questão de legitimidade. Dito de outro modo, nas contra-alegações, o que é colocado em crise é a titularidade, por Luís António Vicente, de poderes de representação do Partido da Terra, o que se reconduz à problematização da sua legitimidade substantiva, que só pode ser aferida em função da discussão do mérito da causa.

Questão diferente é a da legitimidade processual ativa, definida, nos termos do artigo 30.º do Código de Processo Civil, em função da titularidade de um interesse direto em demandar, que se exprime pela utilidade derivada da procedência da ação, sendo que, na falta de indicação legal em contrário, a legitimidade ativa e passiva correspondem à titularidade do interesse relevante para demandar e contradizer, respetivamente, na perspetiva da configuração dada pelo autor aos sujeitos da relação controvertida.

Assim, traduzindo-se o objeto destes autos numa reapreciação do indeferimento da pretensão de anotação da identidade dos titulares dos órgãos dirigentes do partido, conclui-se que Luís António Vicente e José Inácio Faria, arrogando-se ambos poderes de representação do partido, detêm legitimidade ativa e passiva, respetivamente, no âmbito do presente recurso.

Pelo exposto, e tendo o presente recurso sido admitido, sem prejuízo das dúvidas que se podem suscitar em relação a essa admissão, passamos a conhecer do objeto do recurso.

14. Peticiona Luís António Vicente a anulação do acórdão n.º 358/2019 e a sua substituição por decisão que defira a anotação, no registo do Tribunal Constitucional, da identidade dos titulares dos órgãos nacionais eleitos no XIII Congresso Nacional Extraordinário do Partido da Terra, nos termos do disposto nos artigos 9.º, alínea c), da LTC e 6.º, n.º 3, da LPP.

Como se refere no acórdão recorrido, o partido político é uma pessoa coletiva de direito privado, de tipo associativo, que visa um fim não económico ou ideal, e altruístico (atenta a prevalência dos interesses coletivos sobre os interesses dos filiados), ou seja, uma organização social que a ordem jurídica considera suscetível de assumir a titularidade de direitos e obrigações.

Os partidos políticos gozam de personalidade jurídica, têm a capacidade adequada à realização dos seus fins e são constituídos por tempo indeterminado (artigo 3.º da LPP).

Assumem uma função político-constitucional importante, porque concorrem para a livre formação e o pluralismo da expressão da vontade popular e para a organização do poder político (artigo 1.º da LPP).

No nosso ordenamento jurídico, a atribuição de personalidade jurídica, como elemento intrínseco do partido político, encontra-se intimamente vinculada à definição constitucional e legal dos fins e das funções partidárias.

O regime vigente, quanto ao reconhecimento da personalidade jurídica dos partidos políticos, é o da declaração prévia, na modalidade de mero registo, a cargo de um órgão jurisdicional: o Tribunal Constitucional, que verifica o preenchimento de determinados requisitos, cuja consagração legal tem subjacentes três objetivos fundamentais: “a garantia do mínimo de representatividade do partido a constituir, a salvaguarda da sua individualidade específica, delineada com base na existência de um projeto de estatutos e de uma denominação, uma sigla e um símbolo bem diferenciados e a transparência da definição partidária” (vide Marcelo Rebelo de Sousa, Os Partidos Políticos no Direito Constitucional Português, Livraria Cruz – Braga, 1983, pp. 418-420).

Vigora, assim, entre nós, um sistema concentrado de registo partidário (idem, ibidem, p. 422).

Como igualmente pode ler-se no acórdão recorrido, na pessoa coletiva partido político avultam, como elementos essenciais distintivos, os fins que prossegue e as funções que exerce (artigo 2.º da LPP), revestindo-se estes de tal relevância que se integram na sua própria definição e são objeto de cuidadosa regulamentação constitucional e legal.

No tocante ao elemento social, os partidos políticos caracterizam-se pela garantia de um mínimo de representatividade social, pelo princípio da exclusividade de inscrição partidária, que veda a inscrição simultânea a mais de um partido, e pela não discriminação constitucionalmente ilegítima.

O elemento organizativo assume também uma especial importância, refletida sobretudo nas normas que salvaguardam a democraticidade no exercício da função de definição política interna.

A organização do partido político traduz-se num conjunto de preceitos, contidos nos estatutos, disciplinadores das características e do funcionamento da pessoa coletiva, e na existência de órgãos, isto é, «centros institucionalizados de poderes funcionais a exercer pelo indivíduo ou pelo colégio de indivíduos que nele estiverem providos com o objetivo de exprimir a vontade juridicamente imputável a essa pessoa coletiva» (cf. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, vol. I, Almedina, Coimbra, 1984, p. 204). A definição do número e das características dos órgãos da pessoa coletiva, bem como a designação dos indivíduos que os preenchem, obedecem aos estatutos, que, no caso dos partidos políticos, devem ser obrigatoriamente comunicados ao Tribunal Constitucional, para efeito de anotação (artigo 6.º, n.º 3, da LPP).

 São os órgãos da pessoa coletiva que contribuem para que elas figurem como seres viventes e participantes na vida jurídica, social e económica. Tais órgãos podem ser deliberativos ou executivos. É aos órgãos deliberativos que compete resolver ou decidir os negócios da pessoa coletiva, e formar a sua vontade; já para representar a pessoa coletiva nas suas relações com terceiros, exteriorizando a sua vontade, são competentes os órgãos executivos.

Os partidos políticos têm também um órgão de jurisdição destinado, entre outras funções, a apreciar e fiscalizar a legalidade da atuação dos seus órgãos, bem como a apreciar e julgar os processos de impugnação das decisões dos mesmos (vide artigo 34.º dos Estatutos do Partido da Terra), gozando, para o efeito, da garantia de independência e dever de imparcialidade (artigos 24.º, alínea c), e 27.º, ambos da LPP).

A participação das pessoas coletivas no tráfico jurídico faz-se por intermédio das pessoas físicas, titulares dos seus órgãos, cujos atos projetam a sua eficácia na esfera jurídica da pessoa coletiva. A eleição dos titulares dos órgãos reveste-se, assim, de particular importância para o funcionamento do partido político, quer nas relações internas com os filiados, quer nas relações externas com terceiros, estando, por isso, a sua identidade sujeita a registo obrigatório no Tribunal Constitucional (artigo 6.º, n.º 2, alínea b) e n.º 3, da LPP).

Apesar do controlo de legalidade, formal e substancial, a que está sujeita a criação de partidos políticos, pelo Tribunal Constitucional (artigos 8.º, 9.º, 12.º, 15.º, 16.º, n.ºs 2 e 3, e 18.º, todos da LPP), vigora o princípio da liberdade em matéria partidária, dispondo expressamente a lei que a constituição de um partido político é livre e sem dependência de autorização (artigo 4.º, n.º 1, da LPP) e que os partidos políticos prosseguem livremente os seus fins sem interferência das autoridades públicas, salvo os controlos jurisdicionais previstos na Constituição e na lei (artigo 4.º, n.º 2, da LPP).

 Recordadas as presentes considerações, já plasmadas no acórdão recorrido, sobre o regime geral dos partidos políticos, importa agora extrair as consequências jurídicas relevantes para a solução da questão controvertida no âmbito do presente recurso, que se traduz em saber se estão reunidas as condições para deferir a anotação, no registo do Tribunal Constitucional, da identidade dos titulares dos órgãos nacionais eleitos no denominado XIII Congresso Nacional Extraordinário do Partido da Terra, nos termos do disposto nos artigos 9.º, alínea c), da LTC e 6.º, n.º 3, da LPP.

15. Decorre do artigo 14.º da LPP que “[o] reconhecimento, com atribuição da personalidade jurídica, e o início das atividades dos partidos políticos dependem de inscrição no registo existente no Tribunal Constitucional”. O registo funciona, assim, como condição da atribuição de personalidade jurídica aos partidos políticos, assumindo, neste contexto, uma natureza constitutiva.

A este propósito, refere Marcelo Rebelo de Sousa, já citado no acórdão recorrido, o seguinte (ibidem, pp. 426, 427):

«Do que fica escrito se infere que, em nosso entender, a inscrição dos partidos políticos em registo próprio pelo Tribunal Constitucional assume uma feição constitutiva, numa dupla acepção — condiciona a aquisição da personalidade jurídica e esta aquisição é indissociável da própria organização do substrato partidário. Assim, por um lado, como vimos, o reconhecimento da personalidade jurídica dos partidos políticos depende do respectivo registo. Por outro lado, aquele reconhecimento converge com a organização do substrato partidário sendo a propósito dele que a lei regula os requisitos deste substrato. O partido político não existe antes de tal inscrição e não é admitida perante a ordem jurídica portuguesa a figura do partido político não personalizado ou sem personalidade já que o estatuto jurídico-constitucional e legal do partido político — nomeadamente os seus fins e funções — supõem necessariamente a sua personalização. Convergem assim, cronologicamente, na constituição do partido político a manifestação de vontade inicial de cidadãos e a sua inscrição pelo Tribunal Constitucional. Se esta última faltar, não existe partido político, mas apenas uma associação com fins de natureza política, não lhe sendo, portanto, aplicável o regime do partido político. E, então, de duas uma: ou preenche os requisitos legais genéricos de atribuição de personalidade jurídica às associações e é uma associação política nos termos e para os efeitos dos citados Decretos-Leis n.ºs 594/74 e 595/74 ou nem sequer tais requisitos preenche e deve ser considerada uma associação sem personalidade jurídica nos termos dos Artigos 195.º e seguintes do Código Civil.»

Como salienta o acórdão recorrido, o legislador manifesta uma preocupação notória de rodear o regime jurídico partidário de requisitos bastante mais exigentes do que sucede com a generalidade das associações, tendo presente a importância dos fins e funções dos mesmos, bem como a necessidade de segurança jurídica, valor que é particularmente relevante tendo em conta que os partidos políticos concorrem para a organização e para a expressão da vontade popular (artigo 10.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa), e detêm, por isso, funções e competências no domínio da organização do poder político (artigos 114.º, 151.º, n.º 1, e 180.º do mesmo diploma).

De forma particularmente expressiva, Marcelo Rebelo de Sousa hierarquiza o grau de regulamentação jurídica que o legislador assegura, atendendo às diferentes funções partidárias visadas, utilizando tal critério relacional para autonomizar três grupos, que caracteriza do seguinte modo:

a)Grupo das funções mais diretamente relacionadas com a essência do regime político democrático e do sistema de governo representativo, como a função representativa e a função de titularidade e exercício do poder político -  conjunto em que se inclui, nomeadamente, a apresentação de candidaturas às eleições dos titulares dos órgãos do poder político –, que compreensivelmente constitui objeto de pormenorizada regulamentação jurídica;

b)Grupo das funções que se relacionam com o funcionamento dos mecanismos democráticos representativos, como a função de criação e apoio a estruturas paralelas, a função pedagógica, a função de relações externas e a função financeira, conjunto que merece enquadramento jurídico avulso, direcionado a assegurar a “isenção dos mecanismos representativos, a igualação de possibilidades partidárias, a salvaguarda da independência nacional, o equilíbrio entre a atividade dos partidos e a de outros grupos sociais e a limitação das ingerências partidárias no tocante à atuação dos parceiros socioprofissionais”;

c)Grupo das funções que, pela sua própria natureza, dizem respeito ao núcleo mais íntimo ou reservado da atividade partidária, constituindo uma garantia da autonomia substantiva de cada partido, como a função de definição política interna, a função administrativa stricto sensu e a função disciplinar, âmbito em que a regulamentação jurídica se cinge ao necessário para garantir os princípios nucleares da democraticidade interna e da publicidade dos principais atos políticos e de gestão administrativa, bem como a garantia dos direitos dos cidadãos, que se reflete no plano das estruturas e no plano dos processos de decisão, em tudo o mais sendo reconhecido aos partidos a faculdade de autorregulamentação (vide Marcelo Rebelo de Sousa, op. cit., passim, sobretudo pp. 448, 449, 495 a 497).

Atenta a importância das funções confiadas aos partidos, a lei consagra expressamente uma garantia de publicidade, sob a forma de princípio da transparência, que se projeta na obrigatoriedade de os partidos prosseguirem publicamente os seus fins e de divulgarem publicamente as atividades partidárias, divulgação que abrange obrigatoriamente: a) os estatutos; b) a identidade dos titulares dos órgãos; c) as declarações de princípios e os programas; d) as atividades gerais a nível nacional e internacional (artigo 6.º da LPP).

 A importância da publicidade da identidade dos titulares dos órgãos decorre também do artigo 18.º, n.º 1, alínea c), da LPP, que estatui que o Tribunal Constitucional decreta, a requerimento do Ministério Público, a extinção de partidos políticos no caso de não comunicação de lista atualizada dos titulares dos órgãos nacionais por um período superior a seis anos e, ainda, segundo a alínea e) do mesmo preceito, em caso de impossibilidade de citar ou notificar, de forma reiterada, na pessoa de qualquer dos titulares dos seus órgãos nacionais, conforme a anotação constante do registo existente no Tribunal.

Das considerações expendidas resulta que, não obstante ser reconhecido aos partidos um núcleo mais íntimo ou reservado de atividade – âmbito em que a regulamentação jurídica é menos densa, refletindo um esforço de autocontenção do legislador, ciente da importância da garantia da autonomia dos partidos políticos para a realização dos valores de pluralismo e democraticidade fundamentais num Estado de Direito –, certo é que a essência da atuação dos partidos políticos é eminentemente pública, razão que explica o regime particularmente exigente de inscrição e anotação dos resultados dos principais atos, no registo confiado ao Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 14.º; 16.º; 6.º, n.º 3; 11.º, n.º 4; 17.º, n.º 3, todos da LPP.

Independentemente da discussão sobre a natureza constitutiva ou declarativa das anotações, no registo existente no Tribunal Constitucional, não podem os partidos pretender que aos deveres de comunicação, que lhes são legalmente impostos, corresponda, por parte do órgão jurisdicional que é destinatário direto do cumprimento de tais obrigações, uma atitude meramente passiva de receção e publicitação. Tais expectativas não são consentâneas com as funções constitucionalmente cometidas ao Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 223.º, n.º 2, alínea e), e n.º 3 da Lei Fundamental.

O registo existente no Tribunal Constitucional não constitui um mero depósito de comunicações, mas uma garantia de publicitação e segurança jurídica da atividade partidária, na sua dimensão mais diretamente ligada à função político-constitucional confiada aos partidos políticos.

Assim, em cumprimento dos princípios da confiança, cooperação e boa-fé, os titulares dos órgãos dos partidos políticos devem assegurar, observando os deveres que impendem sobre os partidos que representam, uma comunicação clara e completa, ao Tribunal Constitucional, daqueles elementos, contando com a circunstância   –  inerente à teleologia que preside à criação legal de um registo confiado a um órgão jurisdicional  –  de que a eficácia das menções inscritas e anotadas no registo se manterá, em tudo quanto contenda com as relações com o Tribunal Constitucional e a atividade partidária pública, cuja transparência o registo se destina a assegurar, até que o Tribunal defira nova anotação.

Em síntese, para efeitos da atividade partidária pública, o que releva é o facto anotado no registo público, em conformidade com os princípios da transparência, publicidade e com o valor da segurança jurídica. Será à luz deste entendimento que o objeto do recurso será apreciado.

Mais se esclarece que, em cumprimento do princípio da intervenção mínima que, neste âmbito, deve pautar a atividade do Tribunal Constitucional, o controlo jurisdicional não incide sobre a atividade meramente interna do partido enquanto tal, nem sobre os efeitos que as suas deliberações possam produzir nessa esfera independentemente da sua comunicação e subsequente anotação pelo Tribunal.

Assim, no presente recurso, apenas se trata da questão de saber se o sentido decisório do acórdão n.º 358/2019 deve ser mantido, recusando-se a anotação da identidade dos titulares dos órgãos nacionais do Partido da Terra resultantes do ato eleitoral do denominado XIII Congresso (Extraordinário) do mesmo partido, ou se, pelo contrário, o acórdão recorrido deve ser revogado, deferindo-se a anotação, como pretende o recorrente.

16. Para a solução da questão decidenda, importa salientar que, por força do trânsito em julgado do acórdão n.º 656/2018 deste Tribunal – que indeferiu o requerimento de anotação da alteração estatutária decorrente do X Congresso Nacional (Ordinário), bem como, em consequência, da identidade dos novos titulares de órgãos do partido político –, se mantém a eficácia da anotação anterior no registo do Tribunal Constitucional, quer dos estatutos, quer da identidade dos titulares dos órgãos, ou seja, a anotação resultante da comunicação dos atos do IX Congresso Nacional (Ordinário) do Partido da Terra. 

Nestes termos, resultando da documentação apresentada que a reunião denominada XIII Congresso (Extraordinário) do MPT, realizada no dia 24 de março de 2019, foi organizada e decorreu no pressuposto da eficácia do exercício de funções dos cidadãos eleitos como titulares dos órgãos do partido, no âmbito do X Congresso Nacional (Ordinário) – figurando como Presidente da Comissão Política Nacional Luís António Vicente e como elemento integrante da Mesa do Congresso Catarina Pombo Nabais, nomeadamente –, que não correspondem aos titulares cuja identidade se encontra anotada no Tribunal Constitucional, não pode tal reunião produzir os efeitos pretendidos pelo recorrente. Desta forma, não pode ser deferida a anotação da identidade dos titulares dos órgãos nacionais do Partido da Terra a que se reporta o ato eleitoral do dia 24 de março de 2019. 

III – Decisão

17. Pelos fundamentos expostos, decide-se julgar improcedente o presente recurso, mantendo a recusa da anotação da identidade dos titulares dos Órgãos Nacionais do Partido da Terra – MPT, eleitos no denominado XIII Congresso (Extraordinário) do mesmo partido político, que teve lugar no dia 24 de março de 2019.

Lisboa, 5 de agosto de 2019 - Claudio Monteiro - Joana Fernandes Costa - Lino Rodrigues Ribeiro - Pedro Machete - José Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - Fernando Vaz Ventura - Mariana Canotilho - Manuel da Costa Andrade

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Esta decisão foi disponibilizada publicamente pelo Tribunal Constitucional.

Como parte de um esforço constante de proteção de dados pessoais, este processo foi atualizado a 09 Out. 2019. Até agora, foi atualizado 7 vezes.
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